・抗旱减灾专题 特别关注 ２０１３．８中国水利 吕 娟 （中国水利水电科学研究院，１０００３８，北京） 摘要：三级阶梯地貌和季风气候决定了干旱在我国长期存在。从古至今，干旱灾害一直是我国的心腹之患，曾 为我国带来过无数次深重的灾难，并且引发过社会动荡和朝代更迭。新中国成立后，党和政府大力加强水利工程 建设，６０多年来虽然因旱导致人口死亡的现象不再发生，但干旱依然对我国粮食生产构成严重威胁，同时城市 干旱缺水和水生态退化现象也日益突显。２０００年大旱后，我国开始重新审视过去干旱灾害管理中存在的问题， 从２００３年起，干旱灾害管理开始由过去单一的农业抗旱和被动抗旱向全面抗旱和主动抗旱转变。１０年来，我国 的干旱灾害管理取得了显著的效果，农业成灾、城市缺水、因旱农村饮水困难和生态退化等都得到了有效控制。 未来，我国的干旱灾害管理应向完善措施体系、增强科学化水平、实现减灾社会化、增强公众意识、做好大灾防备 等干旱灾害的风险管理转变。 关键词：干旱；演变特点；时空分布特征；灾害管理；思路转变 Ｄｒｏｕｇｈｔ ｉｓｓｕｅｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ａｎｄ ｎｅｗ ｉｄｅａｓ ｉｎ ｄｒｏｕｇｈｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ／／Ｌｖ Ｊｕａｎ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ ｓｐｅｃｉａｌ ｇｅｏｍｏｒｐｈｏｌｏｇｙ ａｎｄ ｍｏｎｓｏｏｎ ｃｌｉｍａｔｅ，ｄｒｏｕｇｈｔ ｗｉｌｌ ｐｅｒｓｉｓｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｆｏｒ ａ ｌｏｎｇ ｔｉｍｅ． Ｓｉｎｃｅ ａｎｃｉｅｎｔ ｔｉｍｅｓ，ｆｒｅｑｕｅｎｔ ｄｒｏｕｇｈｔ ｄｉｓａｓｔｅｒｓ ｈａｖｅ ｂｒｏｕｇｈｔ ａｂｏｕｔ ｉｎｎｕｍｅｒａｂｌｅ ｓｅｖｅｒｅ ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ ｅｃｏｎｏｍｉｃａｌ ｉｍｐａｃｔｓ，ｅｖｅｎ ｓｏｃｉａｌ ｔｕｒｂｕｌｅｎｃｅｓ．Ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ ｆｏｕｎｄｉｎｇ ｏｆ Ｎｅｗ Ｃｈｉｎａ，Ｃｈｉｎｅｓｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｈａｓ ｍａｄｅ ａ ｇｒｅａｔ ｅｆｆｏｒｔ ｔｏ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｈｙｄｒａｕｌｉｃ ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ａｌｔｈｏｕｇｈ ｎｏ ｒｅｐｏｓｅｄ ｄｅａｔｈｓ ｃａｕｓｅｄ ｂｙ ｄｒｏｕｇｈｔ ｄｉｓａｓｔｅｒ ｈａｖｅ ｏｃｃｕｒｒｅｄ ａｇａｉｎ ｓｉｎｃｅ ｔｈｅｎ，ｄｒｏｕｇｈｔ ｓｔｉｌｌ ｐｏｓｅ ｇｒａｖｅ ｔｈｒｅａｔｓ ｔｏ ｆｏｏｄ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ，ｗａｔｅｒ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ａｎｄ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｈｅａｌｔｈ．Ａｆｔｅｒ ｔｈｅ ｓｅｖｅｒｅ ｄｒｏｕｇｈｔ ｏｃｃｕｒｒｅｄ ｉｎ ２０００，ｏｕｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｂｅｇａｎ ｔｏ ｒｅ－ｅｘａｍｉｎｅ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｄｒｏｕｇｈｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．Ｍｏｒｅｏｖｅｒ，ｏｕｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｈａｓ ｍａｄｅ ａ ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｓｈｉｔｆ ｉｎ ｄｒｏｕｇｈｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｉｎｃｅ ２００３，ｆｒｏｍ ｓｉｎｇｌｅ ｄｒｏｕｇｈｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ ｔｏ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｄｒｏｕｇｈｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｎｄ ｆｒｏｍ ｒｅａｃｔｉｖｅ ｔｏ ｐｒｏａｃｔｉｖｅ ｄｒｏｕｇｈｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．Ｉｎ ｔｈｅ ｒｅｃｅｎｔ ｔｅｎ ｙｅａｒｓ，ｄｒｏｕｇｈｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｈａｓ ｍａｄｅ ｒｅｍａｒｋａｂｌｅ ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ，ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｚｅｄ ｂｙ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ ｄｒｏｕｇｈｔ，ｕｒｂａｎ ｗａｔｅｒ ｓｈｏｒｔａｇｅ，ｄｒｏｕｇｈｔ ｄｉｉｆｃｕｌｔｙ ｉｎ ｄｒｉｎｋｉｎｇ ｗａｔｅｒ ａｎｄ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｄｅｇｒａｄａｔｉｏｎ ａｒｅ ｕｎｄｅｒ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｃｏｎｔｒｏｌ ｇｒａｄｕａｌｌｙ．Ｉｎ ｔｈｅ ｆｕｔｕｒｅ，ｄｒｏｕｇｈｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｓｈｏｕｌｄ ｍａｋｅ ｍｏｒｅ ｅｆｆｏｒｔｓ ｔｏｗａｒｄｓ ｄｒｏｕｇｈｔ ｒｉｓｋ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｔｈｒｏｕｇｈ ａ ｓｅｒｉｅｓ ｏｆ ａｃｔｉｏｎｓ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｄｒｏｕｇｈｔ ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｍｅａｓｕｒｅｓ，ｅｎｈａｎｃｉｎｇ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｃａｐａｃｉｔｙ，ａｃｔｕａｌｉｚｉｎｇ ｓｏｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｐｕｂｌｉｃ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ａｎｄ ｍａｋｉｎｇ ｂｅｔｔｅｒ ｐｒｅｐａｒｅｄｎｅｓｓ ｆｏｒ ｅｘｔｒｅｍｅ ｄｒｏｕｇｈｔ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｄｒｏｕｇｈｔ；ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ；ｓｐａｔｉａｌ ａｎｄ ｔｅｍｐｏｒａｌ ｆｅａｔｕｒｅｓ；ｄｒｏｕｇｈｔ ｄｉｓａｓｔｅｒ；ｎｅｗ ｉｄｅａ 中图分类号：ｓ４２＋ＴＶ 文献标识码：Ａ 文章编号：１０００—１１２３（２０１３）０８—０００７—０７ 收稿日期：２０１３—０４—１５ 作者简介：吕娟。教授级高级工程师，主要从事抗旱减灾以及水利史方面的研究。 基金项目：中国干旱灾害风险管理战略及实施建议（中国水科院科研专项。项目编号：防集１２２５）；干旱预警方法及应急响应关键技术研究（水利 部公益性行业科研专项，项目编号：２００９０１０４￣）。 ７■ 特别关注 ＣＨＩＮＡ ＷＡＴＥＲ ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ ２０１ ３．８ 干旱是我国每年不能回避的话 前的旱情较多年同期偏轻．但对局部 题．２０１３年春旱又显现了出来。据国 旱区来说。干旱严重影响着春播和农 家防汛抗旱总指挥部办公室（以下简 村饮水安全。抗旱成为当前国家和 称国家防办）２０１３年４月２ Ｅｌ统计， 有关省（自治区）服务于民生的头等 全国耕地受旱面积１．１亿亩（１亩为 大事。 ０．０６７ｈｍ ，下同），（多年同期平均值 多年来，我国各级政府和相关部 ２Ｉ３亿亩），其中作物受旱面积５ ２３４ 门为减轻旱灾付出了巨大努力。但随 万亩（多年同期平均值７ ２２８万亩）， 着全球气候变化和国内经济社会形势 有６６１万人、４２４万头大牲畜因旱饮 变化，仍然出现“年年抗旱年年旱”的 水困难（多年同期平均值１ １５４万人、 现象，破解这个难题，需要在体制机 ８９０万头），主要分布在云南、甘肃、河 制、能力建设、公众教育等方面做出更 南、四川、湖北等地。从全国来看，当 多的努力。 表１各年代农作物因早受灾情况 年均受灾面积（１０３ｈｍ ） 年均成灾面积（１０３１１ｒｎ２） 年均粮食损失（１０６ｋｇ） １９５０—１９５９ １１ ６ｏｏ．Ｏ０ ３ ７０３＿３０ ４ ３４９ １９６Ｏ一１９６９ ｌ７ ９ｌ９．２Ｏ ８ ４６１．５０ ８ ２４８ １９７０—１９７９ ２６ １２１．７０ ７ ４５３．６０ ９ ２４９ １９８０—１９８９ ２４ ５６２．２０ １１ ７６１．８０ １９ ２１９ １９９Ｏ一１９９９ ２４ ８９５．９３ １１ ９４３．３３ ２０ ６５３ ２０００－－２００９ ２５ ｏｏ８．２９ １４ ４２０．８６ ３４ ９１７ 图１ １９９０年以来粮食产量增长率和因旱粮食损失增长率情况 ■８ 一、近年我国旱情旱灾演 变特点与趋势 三级阶梯地貌和季风气候决定 了干旱是我国与生俱来的气象特征。 早在《诗经・大雅・云汉》中就有“旱魃 为虐，如恢如焚”的传说。历史上，由 于水利工程稀少，大部分耕地是“望 天田”．干旱来时，轻者“禾尽槁死，民 大饥”，重者“河底生尘，饿殍塞道，父 子相食，闾里皆墟”，甚至引发社会动 荡或朝代更迭。新中国成立以后，由 于我国政府开展了大规模的水利工 程建设．再也没有发生过因旱饿死 人、因旱渴死人的现象，但由于经济、 人Ｉ＝Ｉ的快速发展．社会对水资源的需 求量不断增加．在水资源有限的前提 下．社会承受干旱的能力大幅度降 低．从而出现小旱引大灾的现象。但近 年．国家实施工程与非工程并举的抗 旱措施．使干旱造成的各类损失得到 有效控制。 １．２１世纪以来农作物平均因旱 受灾程度最重，但各年总体呈下降 趋势 农作物因旱受灾、成灾面积都呈 上升趋势。据《中国水旱灾害公报》统 计，全国农作物因旱受灾面积由２０ 世纪５０年代平均０．１１６亿ｈｍ 增长 到２１世纪初的平均Ｏ．２５亿ｈｍ ，平均 最大的是２０世纪７０年代。为０．２６１ 亿ｈｍ ；成灾面积平均由０．０３７＂ｆＬｈｍ 增长到０．１４４亿ｈｍｚ．平均最大面积是 ２１世纪初：因旱粮食损失由２０世纪 ５０年代平均４３．５亿 增长到２ｌ世 纪初的平均３４９亿 ，平均最大的是 ２１世纪初（见表１）。 以１９８９年为基准年，１９９０年以 来粮食产量增长率呈稳步上升趋势， 但因旱粮食损失增长率却变幅较大， 以２０００年损失增长率１１１．４％为最 大．粮食损失增长率较大的年份还有 ２００１年（９３．２％），１９９７年（６７．８％）， ２００６年（４６．９％），２００７年（３１．７％）； 粮食损失增长率最小的（负增长率） 表２ １９５４—１９９２年我国城市发生严重干旱缺水事件情况 时间发生干旱城市 （年） 数量和累计次数 城市名称（发生干旱的次数） ｌ９５４—１９７０ ８个城市１６次 邯郸（７）、保定（３）、沧州（１）、唐山（１）、秦皇岛（１）、铜川 （１）、郑州（１）、青岛（１） 北京（２）、邯郸（４）、邢台（３）、石家庄（２）、唐山（２）、秦皇岛 １９７１—１９８０ １６个城市３２次 （１）、保定（２）、青岛（１）、天津（１）、金昌（２）、铜川（５）、郑州 （３）、宝鸡（１）、长春（１）、遵义（１）、个旧（１） 北京（２）、天津（３）、石家庄（４）、唐山（４）、邯郸（４）、邢台（９）、秦 皇岛（３）承德（２）、保定（２）、青岛（５）、烟台（５）、济南（３）、泰安 ４５个城市１３５次 （３）、威海（２）、滨州（１）、东营（１）、太原（４）、大同（１）、沈阳（３）、大 １９８１—１９９０ 连（３）、鞍山（２）、抚Ｊｌ￣（３）、本溪（３）、锦州（３）、营口（３）、阜新（３）、 辽阳（３）、盘锦（３）、铁岭（３）、朝阳（３）、锦西（２）、四平（２）、长春 （１）、通化（１）、延吉（１）、宝鸡（１Ｏ）、铜川（７）、咸阳（３）、西安（２）、 塔城（２）、许昌（１）、徐州（１）、连云港（１）、遵义（３）、个旧（１） 是１９９６年（一６５．４％）。其次是１９９３年 ２．春旱对农业影响大，南方地 （一６０．９％），２０１２年（一５９．０％），１９９１年 区夏伏旱频发 （一５８．４％），１９９８年（一５５．２％），２００８年 ①春季是万物复苏、播种的季 （－－４３．４％），２０１０年（一４０．６％）（见图１）。 节。对农业生产来说，作物能否在春 １９９０年以来，农作物受灾面积超 天播种．并正常生长，水分的满足是 过０．３０３亿ｈｍ 以上的年份依次发生 关键。但是由于我国是季风气候，春 在２０００年（０．４０５亿ｈｍ ）、２００１年（０．３８５ 季降水少，蒸发量大，当天气异常，不 亿ｈｍ ）、１９９７年（０．３３５亿ｈｍ ）、１９９２年 降雨或降雨不及时。亦或前期土壤墒 （０．３３亿ｈｍ ）、１９９４年（０．３０３＂ｆＬｈｍ ）。受 情差，都可能导致春旱的发生。根据国 灾最严重的是２０００年，因旱损失粮食 家防办历年旱灾综述及《中国水旱灾 ５９９．６亿 ，经济作物损失达５１ｌ亿 害公报》统计，１９９０－－－２０１１年的２３年 元。但自２０００年以来，全国因旱受灾 间，共有１９９１年、１９９３年、１９９４年、 面积、成灾面积和粮食损失总体呈下 １９９５年、１９９６年、１９９７年、１９９８年、 降趋势（见图１、图２）。 １９９９年、２０００年、２００１年、２００２年、 特别关注 ２０１３．８中国水利 ２００６年、２００７年、２０１０年和２０１１年等 ｌ５年发生过较大春旱，其中１９９５年、 １９９６年、１９９７年、１９９９年、２００１年、 ２００９年、２０１ １年春旱主要发生在北方 地区，１９９１年、１９９８年和２０１０年的春 旱主要发生在西南地区，而１９９４年、 ２０００年、２００２年、２００６年则除北方大 部发生严重春旱外，南方部分地区也 发生了严重春旱。 ②我国南方地区旱情频发，以夏 伏旱为主，往往影响面大。１９９０年、 １９９１年、１９９２年、１９９４年、１９９５年、 １９９７年、１９９８年、２０００年、２００１年、 ２００２年、２００３年、２００４年、２００６年、 ２００７年、２０１０年、２０１１年，南方不同 地区都发生了不同程度的旱情，其中 除１９９８年、２００６年、２０１０年西南地区 是春旱外，其他年份都是夏伏旱。旱 情最严重的年份是１９９２年，江苏、安 徽、浙江、江西、福建、湖北、湖南、广 西、广东、四川、云南、贵州、西藏１３ 个省区受旱；其次是２００３年，福建、 江西、浙江、湖南、广东、广西、重庆、 云南、贵州、湖北、安徽、陕西１２个省 区受旱。近年来，最受关注旱灾的是 ２００６年重庆夏伏旱、２０１０年西南春夏 旱和２０１１年长江中下游春夏旱。 ３．城市干旱缺水事件频发，２１ 世纪初以来开始好转 早在２０世纪５０年代，我国就有 城市发生干旱，到７０年代干旱导致 的城市缺水问题开始变得明显，而８０ 年代后．我国城市干旱缺水问题已十 分突出。干旱缺水给城市居民生活、 饮用水安全、生态环境等造成的不利 影响十分严重。据不完全统计，曾经 发生过干旱缺水的地级以上城市．２０ 世纪７０—８０年代有１６座城市发生 ３２次严重干旱缺水事件，８０—９０年 代有４５座城市发生１３５次严重干旱 缺水事件（详见表２）。２０００－－２００７年 ８年间发生过干旱缺水的城市有３３１ 座，其中严重缺水的有１７５座。其中， ２０００年大旱，全国有１８个省（自治 区、直辖市）６２０座城镇（包括县城）发 ９■ 特别关注 ＣＨＩＮＡ ＷＡＴＥＲ ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ ２０１ ３．８ ｌ２０Ｏ．００ １年均成灾面积／１０３ｈｉｎ １ｏｏ０．ｏｏ ８００．Ｏ０ ６ｏ０．０Ｏ ４００．００ ２００．ｏｏ ０．ＯＯ Ｉ － Ｉ ｌ — ｌ — Ｉｌ＿ Ｉ．Ｉ ｌ Ｉ＿１．Ｉ ．１Ｉ ｍ Ｉ．１ｌ ＩＩ一 ．－Ｉ ｌ 篓蓑荽詈垂驾 蓄星嚣 量鉴篓喜鬟 罡噩嵩言蠢 瞽基耋器 爨 图４ ２０００－－２０１０年各省（区、市）因旱平均成灾面积情况 东北 黄淮海长江中下游华南 西南 西北 图５ ２０ＯＯ一２００７年因旱缺水城市分布比例 生干旱缺水事件，影响人口２ ６００多 万人，直接经济损失４７０亿元。天津、 万人）；因旱饮水困难大牲畜超过２０００ 万头的年份依次为１９９１年（６ ２５２ 湖区生态环境遭受很大破坏：吉林省 向海湿地．２０１１年以前由于受嫩江流 烟台、威海、大连等城市出现供水危 机，居民正常生活受到严重影响。据气 象部门统计，我国省会城市大多发生 过１０次及以上轻度气象干旱．严重气 象干旱影响城市数最多的分别是 ２０００年、１９８６年、２０ｌ１年、１９６７年。 ２０００年以来，在干旱缺水期间， 万头）、１９９４年（６ ０１２万头）、１９９２ 域来水持续偏枯影响，湿地严重萎缩。 面积锐减，生态环境恶化。此外，还有 黑河下游、塔里木河下游、扎龙湿地等 都遭受过生态危机。 为了遏制河湖生态持续恶化的 趋势，国家防汛抗旱总指挥部（以下 年（３ ５ｌ５万头）、２００６年（２ ９３６万 头）、２０１０年（２ ４４１万头）和２００１年 （２ ２００万头）、２００７年（２ ０６０万头）。 但从１９９１年以来．因旱饮水困难人 口数总体呈下降趋势（见图３）。 水利部门对城市地表水、地下水和外 调水实行统一调度和管理．严格实行 ５．因旱生态退化现象严重，但 简称国家防总）、水利部以及相关流 域委员会和省（自治区、直辖市）水利 近年得到有效控制 受自然因素和人为因素的共同 部门于２０世纪末开始针对河湖湿地 计划用水，合理调配有限的水源：采 取辖区内、跨地区、跨流域应急调水。 补充供水水源，如引滦人津工程、引 黄济津工程、引黄济青工程、舟山海 底引水管道、东深供水工程、引碧入 连调水工程等，有效地缓解了城市供 水紧张的局面。 影响，在２０世纪５０年代开始至９０ 年代末，我国北方一些地区曾因干旱 生态危机实施应急调水补水。针对白 洋淀干淀．先后实施了１次引岳济淀 调水（２００４年１月）、５次引黄济淀调 水（２００６年１１月、２００８年１月、２００９ 年１１月、２０１１年１月和２０１１年ｌ２ 出现河道断流，地下水水位下降、地 下漏斗扩大，湖泊、绿洲、湿地面积萎 缩，土壤沙漠化，植被退化，珍稀生物 濒临灭绝等现象，水生态一度出现严 重危机。如河北白洋淀，自１９６６年至 １９８８年，共发生６次干淀事件，最短 一月）；针对太湖富营养化，２００２年起开 始实施了引江济太工程：针对南四湖 干湖，２００２年起实施了引长济湖工 程：针对向海湿地萎缩．２００４年和 ４．２１世纪因旱农村饮水困难 数量减少，总体呈下降趋势 我国因旱农村饮水困难情况统 计发布是从１９９１年开始的。１９９１年 个月（１９７１年６月），最长５年 （１９８３年７月至１９８８年８月）；太湖 湖湾之一的梅粱湖．２００７年５月中旬 蓝藻大范围暴发，导致水质严重恶 ２０１１年分别实施了引察济向工程。此 外．针对新疆塔里木河下游生态退 以来，因旱饮水困难人口超过３ ０００ 化，从２００１年起实施了１０余次塔里 木河流域生态调水工程；针对黑河下 万人的年份依次为１９９２年（７ ２９４万 人）、１９９４年（５ ０２６万人）、１９９１年 （４ ３５９万人）、２００６年（３ ５７８万人）、 ２０１０年（３ ３３５万人）和２００１年（３ ３３０ 化，无锡市部分居民用水受到严重影 响；山东南四湖２００２年由于人湖水量 严重偏少，加之沿湖地区用水量大，发 生了新中国成立以来最严重的干湖． 游额济纳绿洲生态问题，２０００年，国 家专门成立了水利部黄河水利委员 会黑河流域管理局，启动了黑河干流 表３ ２００６－－２０１１年我西南五省因旱饮水困难人口数单位：万人 年份 ２００６ ２０ｏ７ 广西 ２００ １９２ 重庆 ８２０－３９ １１５ 四川Ｉ ７１６．８５ ５５６ 贵州 ２５６ ７１ 云南 ２１６．５ ２１Ｏ 合计 ２ ２０９．７４ １ １４４ ２００８ ２００９ ２０１０ ２０１１ ３６－３ １０６ ３２４．９ｌ ７１．０９ ４０．７ ３３ ｌ６１－４ １０４．１７ ４６ ５３－４ １２６．９７ ３２２．４ｌ ２．８ ９２ ７５６．５９ ７６５．５６ １４３ ２７２ ２６８．８ ５５６．４ ９６４．９８ ２ ３３４盘５ ３８７．５ １ ６５０．７３ １０ 特别关注 ２０１３．８中国水利 水量跨省区统一调度工作。 区的缺水城市数占全国缺水城市总 数比例较低（见图５）。 市化率仅有１０．６４％，至１９８０年时有 二、干旱灾害类型的时空 分布特征 随着干旱灾害形势的变化，目前 我国的干旱灾害类型大致分为四类． 即农业旱灾、城市旱灾、生态旱灾和 因旱农村饮水困难。 １９．３９％，１９９０年有２６．４１％，城市化率 一３．因旱饮水困难人口主要分布 在西南地区 根据２００６－－２０１１年各省因旱饮 直偏低，干旱主要是对农业和农村 造成较大影响。因此，１９４９－－１９８８年 我国的抗旱管理机构多设在农田水 水困难人口统计，因旱农村饮水困难 人口主要分布在云南、重庆、贵州、四 川、广西五省（自治区、直辖市），其中 ２００６年重庆因旱农村饮水困难人口 最多，２００７年四川最多，２０１０年云南、 贵州最多（见表３）。 利部门。随着近二十年来城市化进程 的加快．城市干旱和生态干旱日益突 显，只针对农业旱灾的管理已经不能 １．因旱农业受灭主要分布ｊ王粮食 适应时代的需求，因此抗旱职能也随 之发生了转变，从表４中机构名称的 变更过程也能看出这一点。 主产区 根据２０００－－２０１０年各省因旱平 均受灾面积和成灾面积统计。内蒙古 自治区、黑龙江省、河北省、吉林省、 ４．因旱生态退化问题主要分布 在北方地区 河湖生态退化现象主要发生在 ２．我国干旱灾害管理发展现状 我国的干旱灾害管理包括工程 措施和非工程措施两个方面。 工程措施方面．目前已基本形成 河南省、山东省、四川省、辽宁省、湖 北省、安徽省、湖南省、江西省、江苏 省１３个粮食主产区也是因旱受灾面 ２０世纪６０年代至２１世纪初的北方， 如白洋淀、向海湿地、扎龙湿地、南四 湖、塔里木河、黑河等，２０００年以后，由 于国家重视生态修复与保护，河湖生 态退化现象得到一定的控制和恢复。 了以蓄水工程、引水工程、提水工程、 调水工程等为主的抗旱减灾工程体 系。截至２０１１年年底，全国蓄水工程 积和成灾面积最多的地区，其次山西 省、陕西省、甘肃省、云南省等农业 旱灾也比较严重（见图４）。其中，黑 龙江省在２００９年因旱受灾面积最 大（６ ５００万ｈｍ ），２００７年成灾面积 最大（３ １３３万ｈｍ ）。 供水量１ ７８２．８亿ｍ ，引水工程供水 量１ ７５１．５亿ｍ ．机电排灌泵站总装 机容量达４４ ０３０ＭＷ，泵站工程供水 量７６２．４亿ｍ ．建成机电井５４１．４万 眼，另外还建成引滦人津、引黄济津 济淀、引黄济青、引黄入晋、引察人向 等一批调水工程，有效地缓解了农业 旱情、城乡供水短缺和生态退化问题。 非工程措施方面。已经初步形成 了由政策法规、抗旱规划、抗旱预案、 抗旱信息管理、抗旱服务组织等组成的 非工程体系。截至２０１１年．我国先后颁 三、我国干旱灾害管理现 状及思路的转变 干旱灾害管理是指按照经济、社 ２．因旱缺水城市主要分布在北 方地区 通过对２０００－－２００７年曾发生过 干旱缺水事件进行统计分析，东北地 区有５７座．黄淮海地区有１３４座。西 北地区有６２座，长江中下游地区有 会可持续发展的原则，协调人与干旱 之间的关系，理性地规范和调控干旱 灾害的发生发展过程，并增强自适应 能力等一系列活动的总称。目前我国 所说的“抗旱”，从字面上理解应是干 旱期间所采取的临时紧急性减灾行 ４２座．华南地区有８座，西南地区有 ２８座。城市缺水问题最为严重是黄淮 海地区，该地区城市数占全国２１．９％， 缺水城市数占全国缺水城市总数的 为。但目前我国所开展的抗旱活动很 多已超出了“临时”和“应急”这个范 畴．有关的政策法规制定、预案和规 划编制、监测系统建设、抗旱队伍和 物资储备等都已经逐步开展起来。 布实施了《中华人民共和国抗旱条例》 以及安徽、浙江、云南、重庆、天津、江 ４０．５％，其次是西北和东北地区，城市 数分别占全国１２．２％和１３．６％，缺水 城市数分别占全国缺水城市总数的 ｌ８．７％和１７．２％：华南和长江中下游地 西、广东等省（自治区、直辖市）抗旱条 例，建立了旱情统计和报告制度、旱情 １．我国干旱灾害管理棚构沿革 １９４９年新中国刚成立时．我国城 表４我国抗旱管理机构沿革时间 会商制度、旱情发布制度、抗旱总结制 度、水量统一调度制度、抗旱预案制度 时间 ２Ｏ世纪５０—６０年代 管理机构名称 农田水利局 主管部门 先后由农业部、水利部、水电部主管。 １９７１年６月 １９７７《 １９７９越 １９８８拒 ｌ９９２年 中央防汛抗旱指挥部 抗旱领导小组 抗旱领导小组 国家防汛总指挥部 国家防汛抗旱总指挥部 由总参谋部、国家计委、商业部、交通部、农林部、财政部、水利电力部组成，办公室设 在水利电力部。 农林部，办事机构设在农林部。 由国家计委副主任任组长，水利部部长任副组长，办事机构改设在水利部（后水利 电力部），其他部门负责人参加。之后各省、市、县陆续都成立了抗旱机构。 防汛抗旱办公室设在水利部。 办事机构设在水利部，国务院其他部门为成员单位。 特别关注 ＣＨＩＮＡ ＷＡＴＥＲ ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ ２０１ ３．８ 等抗旱管理制度体系，初步形成了抗旱 预案体系和抗旱规划体系，同时还加强 了旱情监测预警系统、抗旱服务组织和 些国家也有一些经验值得借鉴。美国 的干旱灾害管理是自下而上由州政 成的损失和影响，优化组合各类抗旱 措施，有序、有效应对干旱灾害，以及 对干旱灾害进行后评价的全过程。 府推动联邦政府开展起来的．２０世纪 ８０年代初是３个州开始制定抗旱预 案，１９９６年当美国再次遭受严重干旱 抗旱物资储备等方面建设。 农业抗旱、城市抗旱和生态抗旱 联合国近年来广泛组织各国开 展干旱灾害风险管理研究．２００９年提 出了减轻干旱灾害风险框架。框架包 括５个方面内容：一是认为应以当地 需要、社会参与和政治承诺、体制机 制以及资源为基础制定干旱政策及 统筹协调发展，有效地保障了我国的 粮食安全，城乡居民饮水安全和生态 环境安全。 时，联邦政府才开始重视干旱对策的 制定，至今主要开展的工作有干旱管 理规划、国家干旱政策、干旱监测预 警、干旱灾害风险评估等。澳大利亚 ３．我国干旱灾害管理思路转变 随着我国人口及经济社会的快 速发展，２０００年时我国城市化率已达 ３６．２２％，规模以上企业工业总产值也 由１９９８年的６７ ７３７亿元增加到２０１１ 年的８４４ ２６９亿元．干旱不再只是影 响农业和农村了．逐渐扩展影响到城 市工业与居民生活用水以及生态环 境用水。２０００年大旱过后。国家意识 到干旱影响范围的日益扩大，解决城 市干旱缺水和生态缺水问题已刻不 容缓，２００３年国家防总提出了防汛抗 旱“两个转变”的战略指导思想．即由 控制洪水向洪水管理转变．由单一抗 旱向全面抗旱转变。所谓从单一抗旱 向全面抗旱转变。是指根据经济社会 发展需求，扩大抗旱工作的领域和内 容，从主要为农业和农村经济服务转 向为包括农业、城市、生态在内的整 个经济社会发展服务，从注重农业效 益转变为注重社会、经济和生态效益 的统一。从被动抗旱转变为主动防 旱，最大限度地减轻干旱灾害对整个 经济社会以及生态环境造成的损失 和影响。“两个转变”实施１０年来，抗 旱效益十分显著，从上文旱情旱灾演 变特点与趋势分析中就可以得出这 样的结论。 ４我国干旱灾害管理与世界的 差距 在国际上。干旱灾害研究同样起 步较晚，也不够全面系统。较早开展 干旱灾害研究的是美国和澳大利亚。 他们在２０世纪八九十年代就提出了 干旱灾害风险管理理念，制定了一系 列干旱灾害管理政策．建立了旱情监 测和预警体系。另外，南非和欧洲一 ■１２ 是２０世纪８０年代末开始提出和实 施干旱灾害风险管理的．主要在干旱 管理政策、需水管理、雨水资源化、分 质供水、极端干旱准备等方面做了大 量工作。我国干旱灾害风险管理在本 世纪以前没有明确提出过，２００３年 “两个转变”的提出和由被动抗旱向主 动抗旱转变，基本符合了干旱灾害风 险管理的理念，因此，我国的干旱灾害 风险管理应该从２００３年算起．与发达 的美国和澳大利亚相比晚了１０～２０ 年，但工作却开展得非常迅速，目前与 国外的差距主要是在信息采集与共享 方面，资料序列短，数据不共享，在未 来相当长一段时间内．干旱灾害管理 科学化水平的提高都将受其限制。 四、未来我国干旱灾害管 理的发展方向 １．推行干旱灾害风险管理 干旱灾害风险与干旱灾害风险 管理理念的提出在我国是近十年的 事。其来历是ｌ９世纪末由西方学者 用在经济学领域，２Ｏ世纪中期引入到 灾害领域，２ｌ世纪初引入到洪水灾害 和干旱灾害领域。干旱灾害风险，是 指干旱的发生、发展对社会、经济及 自然环境系统造成影响和危害的可 能性。干旱灾害风险并不等同于干旱 灾害，只有当因干旱造成的影响和危 害的可能性变为现实．风险才转化为 灾害。干旱灾害风险管理是区别于干 旱灾害应急管理模式的一种主动、有 备、周密和有效的防旱抗旱减灾管理 模式，包含监测、分析、预测干旱的发 生、发展规律，评估干旱灾害可能造 管理；二是认为干旱灾害风险识别、 监测和预警是有效掌握干旱灾害的 发生发展、潜在影响以及脆弱性根源 的基本手段：三是认为加强防灾减灾 意识和教育也是减轻干旱灾害风险 的有力措施：四是认为减轻干旱灾害 风险潜在因素有助于降低干旱灾害 的脆弱性；五是认为如果政府、个人 和社区都具备必要的干旱灾害管理 知识和抗旱减灾能力．做好充分的准 备，并能随时采取行动，可以大幅度 减轻干旱灾害影响和损失。我国推行 “两个转变”１０年来，在干旱灾害管理 上实行工程与非工程措施并举的思 路，与干旱灾害风险管理的理念不谋 而合，所以继续完善我国的干旱灾害 管理思路并加以推进和实施．我国未 来实现干旱灾害风险管理是可能的。 ２．完善工程与非工程措施 ６０多年来我国修建的大批水利 工程已经消化掉了常态化旱情，农业 供水保证率达到５０％～７０％．城市供水 保证率达到７０％～１００％．但对于较大 干旱来说，在旱情紧急时。常规的水 利工程已经不能满足快速缓解旱情 的需要．必需有新的工程型式作为补 充，如抗旱应急备用水源等，但目前 我国抗旱应急备用水源工程及配套 制度还没有得到广泛应用与推广，各 地抗旱期问无抓手．地方抗旱部门急 切地期盼抗旱规划能够早日实施。 在非工程措施方面．虽然也颁布 了抗旱条例．制定并实施了抗旱预案 制度、旱情会商制度、抗旱物资储备 制度、旱情信息发布制度、水量统一 调度制度、应急响应制度，以及应急 特别关注 ２０１３．８中国水利 保障制度等，但其可操作性、科学性 以及完备性等方面还有待进一步提 高。另外，实现干旱灾害的风险管理 还需要加强灾前的预测、预报、预警 研究和灾中应对的有效性研究、灾后 求助的快速恢复性研究等。 担．保险公司和再保险公司托底．可 了雨洪利用工作。将雨水大量储备于 以使干旱灾害的影响降至最低。 地下，既可保护地下水资源又可作为 是一举多得的战略措施。 ５加强干旱灾害风险应对的公 备战水源，众教育 当前．我国社会及公众接受防灾 减灾知识基本处于被动状态．公众对 五、结 语 随着全球气候变化加剧，以及用 水需求量的不断增加，未来干旱灾害 ３提高干旱灾害蕾匿胖 Ｋ平 干旱灾害及干旱灾害风险的认识主要 干旱灾害管理的科学化目标．应 该是能够准确掌握干旱发生的规律， 准确预测干旱发生的时间，准确预报 干旱的大小。准确发出灾害预警，从 容应对不同大小的灾害，实现减灾效 益最大化。但是，由于干旱及干旱灾 害的成灾机理具有一定的复杂性。我 们对其认识还相当有限，再加上管理 上的一些原因．导致我国干旱灾害管 理的科学化依然处于低水平状态。 干旱灾害不同于其他灾害之处 是涉及面广，对其进行机理分析、规 律分析需要许多基础数据支撑，如气 象数据、水情墒情数据、农业工业数 据、社会经济数据、水资源数据、土地 利用数据、土壤数据以及空间数据 等，这些数据目前分散在各个部门， 且许多数据无长序列，这种情况对开 展大范围的旱灾规律分析研究基本是 不可能的。所以，开展与干旱、旱灾研究 有关的数据统计、调查及数据共享是今 后提高干旱灾害管理科学化水平的关 键。也是必经之路。解决这一问题首先 需要解决部门之间的体制机制问题。 ４．实现干旱灾害管理的社会化 当前我国的干旱灾害管理基本 上是政府行为．除政府设立干旱灾害 管理机构外，基本没有民间和非政府 组织参与。抗旱的基础设施、应急时 的人力、物力、财力，灾后的救济、救 援、救助等全部由政府承担。但是，由 于我国的事务繁多，需要资金的地方 也很多，不可能动用很多的资金来满 足干旱灾害管理的需要，因此干旱灾 害管理存在薄弱环节是必然的。国外 实践经验表明．灾害的风险分担是降 低干旱风险。也是减轻灾害损失的有 效手段，政府主导。企业、个人共同承 来源于媒体，同时公众接受的知识是 零散的，教育的覆盖面也是有限的，以 至于很多人都有“事不关已，高高挂起” 的心态．同时还导致了另一个极端就 是媒体对灾害的夸大式宣传，其后果 最终导致灾区群众无所适从．政府过 度救灾和盲目救灾．造成了一些不良 影响，并且还容易抹杀或贬低我国多 年抗旱减灾的成效。所以，干旱灾害风 险教育应该实现系统化、全民化，从娃 娃抓起，纳入大、中、小学的公共教育 体制。纳入政府政绩的考核范畴。 ６．做好防范大灾的精神准备和 物质准备 这里所说的大灾不是一般的灾 害．是指连续多年、涉及全国大范围 的旱灾，就如明末清初那场延续６～１０ 年的大旱。这种旱灾的可怕之处是人 们对它的到来不知不觉，没有警惕， 一旦感觉到问题严重的时候，已经造 成粮食减产或绝收，或已经造成城乡 居民饮水困难了，这样的大灾如果发 生在现在，如果没有备好粮食和水， 对于我们这样大的国家来说．其后果 是难以想象的。但是这样的大灾从新 中国成立至今还没有发生过，使很多 人都产生了麻痹思想。 在我国历史上，特大旱灾常常 导致饥瑾频生，灾民流徙，抢米、暴 乱等事件对社会的固有秩序造成严 重冲击．引发社会动荡与混乱。因此 积谷仓储，以备救济，在历史上曾发 挥过非常重要的作用。早在《礼记・ 王制》中规定：“国无九年之蓄，日不 足；无六年之蓄，日急；无三年之蓄， 日国非其国也。”就是说没三年之度 荒的物资储备，遇大灾将会出现亡国 的大动乱。在国外，日本和英国都开展 还有发生频率增加和影响加重的趋 势。任何一个部门和一种手段都不可 能解决干旱灾害的全部问题，必须全 社会各行业、各部门，各司其职，密切 合作，共同研究、探讨形成干旱灾害 的各种因素，深入开展科学研究，运 用科学的减灾手段。努力消除自然因 素的不利影响，纠正人类社会的不良 行为，在干旱灾害风险管理思想的指 引下。真正从被动抗旱走向主动抗 旱，为实现广大人民群众的美好生活 和中国梦而努力。 一 参考文献： ［１】吕娟，高辉，孙洪泉．２１世纪以来 我国干旱灾害特点及成因分析『Ｊ１．中 国防汛抗旱，２０１１（５）． ｆ２１中华人民共和国水利部，国家防 汛抗旱总指挥部办公室．中国水旱灾 害公报［Ｍ］．北京：中国水利水电出版 社．２００７－２０１２． ［３］国家统计局．中国统计年鉴【Ｍ］．北 京：中国统计出版社，１９９６－－２０１２． ［４】吕娟，李娜，苏志诚，等．水多水少话 祸福【Ｍ］．北京：科学普及出版社，２０１ １． 【５】白德斌，宁振平．白洋淀干淀原因 浅析［Ｊ］．中国防汛抗旱，２００７（２）． 『６１国家防汛抗旱总指挥部办公室． 抗旱工作手册［Ｍ】．北京：中国水利水 电出版社．２０１１． ｆ７１亚行技援中国干旱管理战略研究 课题组．中国干旱灾害风险管理战略 研究［Ｍ】．北京：中国水利水电出版 社．２０１１． 『８１谢永刚．中国近五百年重大水旱 灾害［Ｍ】．哈尔滨：黑龙江科学技术 出版社．２００１． ［９】水利部，等．全国抗旱规划［Ｒ］．２０１１． 责任编辑李建章 １３■