自 然 资 源 学 报
JOURNALOFNATURALRESOURCES
Vol125No1 5May,2010
规划管制下农田生态补偿的研究进展分析
蔡银莺,张安录
(华中农业大学土地管理学院,武汉430070)
摘要:基于特殊的土地基本国情,我国实施严厉的管制制度及措施强化对优质农田的保护及管理。然而,采取禁止性或限制性强的规划管制制度,严格限制或剥夺管制区域内相关群体使用资源和空间的权利,如未提供相应的补偿或经济援助,将侵害建设区和保护区内群体的发展机会及利益,导致不同分区利益群体福利非均衡,违背环境公平。论文从农田保护的政策绩效评价、发展受限制地区实施农田生态补偿制度的机理、农田外部效益及补偿标准的测度、农田管制损失补偿及外部效益产权界定、农田生态补偿制度实施绩效及福利效应研究等方面梳理总结了国内外关于规划管制下农田生态补偿的相关研究进展及发展动态,并提出在国家实施生态补偿机制及推进主体功能区划形成与落实等政策契机下,制定基于主体功能区划框架下的农田生态补偿机制及政策,有重要的理论及实践意义。关 键 词:农田生态补偿;规划管制;土地发展权
中图分类号:F06212 文献标志码:A 文章编号:1000-3037(2010)05-0868-13
我国人多地少、耕地资源稀缺的特殊国情决定了农田承担着重要且复杂多样的职能,不仅提供食物、纤维等实物产品,是国家生存安全的重要保障,还提供开敞空间、景观、文化服
务等非实物型生态服务,是区域重要的生态屏障,在规划中扮演着愈来愈重要的生态及景观功能角色。20世纪90年代以来,我国实行严格的耕地保护政策,继续出台/基本农田保护区制度0、/基本农田保护条例0、/耕地总量动态平衡政策0、/耕地占补平衡制度0、/土地用途管制制度0等相关制度及措施强化对农田的管理及保护。然而,在实施严格的土地用途管制、分区规划政策及耕地保护制度的同时,却缺乏配套的补偿机制设计,或仅有间接的补偿政策,政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为,带来相关群体利益分配关系的扭曲。例如,全国基本农田保护检查发现,一些地方政府为规避占用基本农田报国务院审批的法律规定,频繁进行土地利用总体规划调整或修改,影响基本农田保护的稳定性和严肃性。2001年以来,全国因城镇村非农建设用地调整基本农田面积42514@10hm,各类非农建设违法
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占用基本农田面积116125@10hm。20世纪90年代后期以来,我国一些地区的土地利用总体规划中农田起到绿色生态屏障的重要作用,是构建生态良好的土地利用格局中的重要组成。尤其,在第三轮全国土地利用总体规划中更加突出农田作为生态屏障的重要功能,要求/在城乡用地布局中,将大面积连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分,构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境0
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4
2
。
收稿日期:2009-09-15;修订日期:2010-01-13。
基金项目:国家自然科学基金项目(40901288,70773047);国家社会科学基金青年项目(09CJY021);教育部人文社会科学研究青年基金(07JC790034);教育部博士点新教师基金(20090146120005);华中农业大学科技创新基金(07XCX008)及华中农业大学人才启动基金资助课题。
第一作者简介:蔡银莺(1979-),女,广东潮州人,副教授,博士,从事土地资源经济与管理研究。E-mai:lcaiyinying@mail1hzau1edu1cn5期蔡银莺等:规划管制下农田生态补偿的研究进展分析 869
规划管制给农田、森林、文化古迹、自然保护区、环境敏感地等土地发展受限地区相关权利群体所带来的福利损益效应,发达国家早在20世纪中期就有关注,认为规划管制会导致
不同土地利用分区利益群体福利的非均衡,给发展受限地区相关群体带来福利损失及发展机会的限制。代表性的观点,诸如农业经济学家Gardner质疑美国农地保护政策的有效性,指出农地保护会对土地所有者产生/暴利0(windfallgains)和/暴损0(wipeoutlosses)的福利非均衡问题;Thompson指出,政府部门对于限制发展地区财产权进行的管制政策,使得限
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制发展地区相关群体利益/暴损0,以及非受限土地的/暴利0现象。上世纪中期,政策制定者逐渐对利益受损者采用市场和政府相结合的福利补偿及转移政策,制定与此相应的具有经济诱因和具有效率的制度安排和公共政策。代表性的政策工具当属土地发展权移转制度(TransferableDevelopmentRights,TDRs)和针对环境敏感区制定的农业环境资助政策(Agr-ienvironmentalPolicies,AEPs)。发展权移转制度源于欧美国家基于土地用途管制政策背景下,为寻求解决历史文化古迹、自然保护区、环境敏感地及优质农地的保护问题,而逐渐形成的策略性工具。1947年,英国为消除规划管制产生的土地暴利现象,颁布实施5城乡规划法6,将土地发展权收归国有;美国为补偿因实施土地用途管制发展受限的相关权利、利益主体,促进规划有效实施,20世纪中期推行土地发展权征购制度(PurchaseofDevelop-mentRights,PDRs),政府以低于土地市场价值购买保护地的发展权。但在发展压力巨大或使用限制严密的地区,发展权的取得成本近似于土地所有权价格,该制度执行成本昂贵,不久便失去原有意义。随后,1961年GeraldLloyd融合英国发展权国有化观念及PDRs的构想,正式提出发展权移转制度。同年,纽约市第1个将TDRs付诸实践,应用于历史古迹的保存;随后,出于限制人口增长、保护开敞空间、标志性建筑、环境敏感地等不同目的,佛蒙特州、芝加哥、马里兰、纽泽西、华盛顿、维吉尼亚等市州也在20世纪70年代陆续推行发展权移转制度。在美国有30多个州采用TDRs,近142个项目区,并作为成功经验在加拿大、澳大利亚、日本、墨西哥和印度等国得到广泛推广和借鉴
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;美国农地信托机构(American
2
FarmlandTrus,tAFT)估计美国发展权移转制度已保护近90000英亩(合36450hm)土[6]
地。20世纪80年代中期以来,农业环境资助政策也成为西方发达国家激励乡村景观地和优质农地保护的有效手段。一些西方国家充分利用市场机制和多渠道的融资体系,初步建立起生态补偿的政策与制度框架,形成公共补偿、限额交易计划、私人购买、生态产品认证
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计划等较为完整的生态补偿体系。欧美等地农地生态补偿政策和相关制度实施20多年,补偿政策在发展受限地区弱势群体福利改进及消除贫困方面取得一定成效。虽然这些政策创造公共物品/准市场0,农民自愿签订契约参与农地保护并得到相应经济补偿,激励效应明显,但也存在监控体系不完善、信息不对称等制度弱化因素,农地保护契约设计受道德风险和逆向选择两因素困扰,设立完善的督管体系以及鼓励农户、社区、权益相关主体与地方政府的共同参与是制度成功的重要因素。当前,我国农地保护所处的政策背景与欧美等国在20世纪60年代时所处的环境极其相似。发达国家和地区基于土地用途管制采取的补偿移转政策工具已发展相对成熟,制度实施成效及不足凸显,如何结合我国政策背景和土地基本国情,借鉴国外成功经验,探索符合我国国情国力的农田生态补偿机制已迫在眉睫。
1 研究现状及发展动态
积极推进和完善生态补偿机制,实现社会经济的持续发展是社会广泛关注的研究热点和紧迫任务。20世纪60年代初期以来,国外研究人员集中在对不同领域、不同尺度可耗竭870 自 然 资 源 学 报25卷
性资源开发(煤炭、石油等矿产资源开采、道路建设、未利用地开发、农地城市流转等永续性破坏活动)及可更新自然资源保护(物种、森林、农田、自然保护区及流域等)的生态系统服务价值测算与补偿额度的界定,相关利益群体(管理者、利益者、保护者等)参与生态补偿政策的程度分析,生态补偿政策实施绩效评价和生态补偿机理及运作模式等方面开展相关研究。实践探索方面,上世纪80年代中期以来,农业环境政策已成为西方发达国家激励乡村适宜景观地保护的有效手段。通常这些手段本质上是自愿的,农民参与管理得到相应财政补贴和经济补偿。例如,在美国施行的环境质量激励项目(EnvironmentalQualityIncentivesProgram)、湿地保护项目(WetlandsReserveProgram,WRP)和保护地计划(ConservationRe-serveProgram,CRP),美国和加拿大的北美野生动物管理计划(NorthAmericanWildlifeMan-agementPlan),欧盟执行的环境敏感地项目(EnvironmentallySensitiveAreas,ESAs)和销酸盐敏感地项目(NitrateSensitiveAreas,NSAs),以及英国的森林地保护计划(FarmWoodlandScheme)、特殊科研地保护(SitesofSpecialScientificInteres,tSSSIs)和乡村资助计划(Coun-trysideStewardshipScheme,CSS)等。这些保护计划在补偿额度的确定上,有的通过农民个人参与协商谈判得到(SSSIs),有的自由决定(CRP和CSS),有的基于既定的补偿标准(ES-As和NSAs)
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。
20世纪80年代以来,国内研究人员也初步对流域、森林、自然保护区、矿产资源开发等不同领域、不同尺度的生态补偿机制进行探究,开展了大量基础性工作,包括:¹开展系列关于生态系统服务功能价值测算和生态系统的综合评估工作,揭示传统经济核算体系所存在的缺陷和环境生态效应外部性造成的市场失灵,为生态补偿机制的建立和政策设计提供理论依据;º探讨生态补偿机制概念的内涵、外延和机理,设计我国生态补偿机制的战略与总体框架,为我国建立生态补偿机制与政策设计奠定初步基础和科学依据;»分别对流域、水源地、矿产资源、农业资源、森林、自然保护区等不同类型生态系统的补偿机制进行初步设计和探讨。实践尝试方面,各级政府积极试验示范,探索开展生态补偿的途径和措施:¹以国家政策形式推行和实施的天然林保护工程、退耕还林还草工程、三江源生态保护工程、农田整理工程、基本农田保护示范区建设等的生态补偿;º浙江、广东、山西等地探索的基于市场的/水资源交易模式0、/异地开发0生态补偿、矿产开采权拍卖等自主性实践。整体而言,国内外关于生态补偿机制的理论研究及实践探索均已起步,但专门针对农田生态补偿机制设计的系统研究较少,相关研究主要集中在以下方面:111 农地保护的政策绩效评价
早期发达国家对农地保护主要采取农业资助和价格扶持的相关政策。然而,农业资助和价格扶持的效用虽然能够普遍深入,但会造成非农产业部门利益的减少,并促使稀缺的农地资源从不易于土壤侵蚀的用途流转为易于水土流失的其他用途,减少有效的土地面积,同时向后代转嫁当代政策的成本。因此,发达国家逐渐选择土地发展权移转制度(TDRs)和农业环境政策(AEPs)保护优质农地和景观地,并成为著名的、被广泛推行的农地保护政策工具。农地保护措施实施以来,经济学者们对这些公共政策保护农地的执行成效进行分析和评价。代表性文献如前述Gardner质疑美国农地保护政策的公平性问题;一些研究也揭示,其他的土地利用方式也能够产生比农地资源更多的社会回报,尽管农地保护努力持续,农地流失依然持续;Phipps,Pitt、Phipps和Lessley等研究表明,农地保护征购计划(PurchaseofAgriculturalConservationEasemen,tPACE)在发展压力较小的地区执行成效较好,使用动产契约作为项目信息源,公众参与的积极性增强;20世纪90年代中后期,一些学[4]
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5期蔡银莺等:规划管制下农田生态补偿的研究进展分析 871
者对美国保护地计划(CRP)的实施绩效加以肯定,认为CRP的实施有利于降低土地价值和减少耕作规模,促使地租与先前土地利用的机会成本相等;Adelaja、Friedman和Ba-[14]
tie的研究表明,农地保护征购计划(PACE)降低城郊农民进行法律诉讼的风险,并参与分享农地多功能的效益;Duke和Thomas会效应。国内有的学者
[16-19]
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认为PACE通过内部化农地保护的外部性增强社
分别从不同的侧面和角度也对我国现行农地保护政策进行评
价,认为现行制度剥夺农民分享土地增值收益的权利,耕地保护制度缺乏激励效应,土地收益分配机制设计不合理。
112 发展受限制地区实施生态补偿制度的机理
一般认为,造成发展受限制地区或自然保护区制度失效或利用受损的主要原因在于市
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场失灵,且缺乏对受限地区相关利益群体提供给社会的外部效益进行量化和补偿。一些学者认为不完全或缺乏市场、政府管制失灵及财产权界定不明晰是造成自然资源滥用和价值低估的主要原因。有的学者则认为产权安排不合理导致制度弱化才是造成自然资源保护区或资源丰裕地区经济发展受到阻碍,致使相关利益群体经济福利受损的根源。O-l
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son、Lyson和Innes认为对农地受限得到/暴利0的利益群体政府应该采取税收政策税去增殖部分,对保护农地遭受/暴损0的农户政府应该给予福利补偿。整体而言,认为纠正管制失效、创建当地和全球环境市场和执行地区财政转移是应对的关键措施。欧洲和美国都重视和增加对农民提供环境景观的补偿,理论根据是市场失灵,认为提供这些非市场服务意味着农民被剥夺其能够随意支配的资源最佳经济用途,因此将需要得到补偿。公众对农地保护偏好和参与也是推动农地保护进程的重要条件。20世纪80年代之前,美国农业环境政策重点关注土壤流失的预防措施。随后,关注焦点拓宽到包括减少农业水源污染,以及确保耕作不适造成对湿地破坏及生物栖息地的丧失。英格兰建立于1991年的乡村资助计划也趋向保护有价值的农业景观和栖息地,提升公众对乡村的喜爱
[26]
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[21-22]
。欧盟的公众认
为农业环境服务是由农民提供的,补偿其供应是合法的。因此,在欧洲农业环境补偿已成为公众支持项目,认为环境服务需要价值量化,适当对农民提供环境公共物品的行为给予补偿
[27]
支持。Eurobarometer实证调研表明,欧洲公众对农民保存农地景观有较高的评价和认同;Hackl和Pruckner
[28]
研究表明,澳大利亚乡村旅游者对农地有强烈的支付意愿(willing-
nesstopay,WTP),甚至支付意愿超出当地农业环境补贴。
113 农地外部效益及补偿标准的测度
补偿标准的确定是决定补偿制度可行性和有效性的关键,理论源于外部成本内部化原理和公共物品理论。农地是生态系统服务的主要载体,是稀缺自然资源和不可替代的生产要素,提供食物、纤维等实物型产品,以及开敞空间、景观、文化服务等非实物型生态服务,为人类带来巨大的社会福利。早期实证分析证实,农地能够产生重要的公共利益和外部效应,甚至农地提供的开敞空间、景观等非实物型生态服务较其提供的粮食、纤维等实物产品具有更高的社会价值。上世纪80年代以来,国内外关于农地外部效益及生态系统服务价值的研究较多,揭示出农业景观给消费者带来的社会福利,为有效解决农业生态补偿机制设计、确定农业生态补偿标准、规范人类活动的性质和干扰程度、优化农业景观格局、促进和引导农地持续利用提供帮助。例如,Drake
[29]
应用CVM评估瑞典农地景观的非市场价值,评估出
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农地景观每年的非市场价值在975克朗/hm;Pruckner的调查表明,游客对农地景观的最
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高支付意愿均值和中值分别为9120和3150先令/d;谢高地等估算出我国农田生态系统具有1950911@10元的价值,其中农田生态系统自然过程提供和产生的价值占4119%,人8
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类种植业活动过程产生的价值占5811%;蔡运龙、霍雅勤的研究表明我国耕地生态服务
价值所占比重表现出东低西高的区域特点;蔡银莺、张安录应用CVM(ContigentValua-tionMethod)和TCM(TravelCostMethod)等评估技术,就不同典型区域、不同类型农地的生态系统服务价值及休闲农业景观游憩价值进行货币化计量,建立互动关系模型定量分析主导生态因子对农地价值的贡献度,归纳出农地质量和价值变化的关系规律。农地价值的测度为农地生态补偿机制研究奠定基础,但基于生态服务价值量化的补偿标准存在基于效益补偿还是基于价值补偿的争论,且价值/无形0使实现困难,难以满足现实需要。生态补偿是经济利益的再分配,涉及众多主体的利益调整及福利均衡,需要利益相关主体参与补偿标准的界定,考虑利益相关方的福利效应,尤其弱势群体的意愿应得到充分反映,弱势群体的生存和发展权利应得到尊重,应注重社区参与与生态补偿标准制定的结合。114 农地管制损失补偿及外部效益产权界定的探讨
随着对农地价值及外部效益认识的深化,研究人员及决策者的研究重心逐渐转向对农地管制损失补偿及外部效益财产权界定的关注上,开始考虑产权代表之间的相互作用或个体和群体之间的相互作用,对利益受损者采用市场和政府相结合的福利补偿及与此相应的具有经济诱因和具有效率的制度安排和政策研究。这些制度安排和政策工具有代表的当属土地发展权移转制度和对限制发展区的规划管制及补偿。TDRs自20世纪60年代推行以来,引发许多研究对美国实施TDRs的方方面面予以介绍。TDRs实施成效概括起来体现
[36-37]
在以下方面:¹创建较为公平的利益分享机制,规避规划管制滋生的寻租行为;º较其他政策工具相比,管理和执行成本较低
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[33-34]
;»以市场为基础,具有制度弹性的益处,有助减
少农地细碎化、抑制城市增长和保护开敞空间及历史古迹。也有学者质疑TDRs的公平和有效性,认为TDRs不易于管理,发展权购买需求不足,市场交易不活跃,仅有少数发展权被移转
[39]
。总体而言,美国自1961年TDRs推行以来,已经历三代的成长。第一个发展权移
转制度实施以后,学者们试图通过对第一代TDRs的实证研究,检验其有效性并提出相关改进建议;TDRs的第二股浪潮兴起于20世纪80年代,包括在蒙哥马利、马里兰、新泽西等地推行,强调在制度设计和执行过程中不同利益群体及相关成员的重要性;后期研究表明发展权移转制度将由相关利益群体发起,如何激励制度参与者的积极性是所谓的第三代TDRs的重点。补偿机制的效率主要体现在降低行政执行成本及外部效益内在化,并非单纯估
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计土地相关权利的损失便可得到。为此,Glickfeld认为可引入市场机制,使限制发展地区土地权利人透过部分财产权交易,达到补偿目的及效率;Roth
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和Bastian
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认为土地使用
者的经济目标和兴趣未能得到充分考虑,缺乏相应补偿制度支持的环境规划将难以达到预计效果;RogerClaassen等对美国农业环境补偿项目的成本效益研究表明,补偿标准并不一定单一地依赖环境目标,农业环境政策的制定也需要考虑农民的经济福利和非经济福利,此外生产者之间的公平性也是主要问题。
国内关于农地管制所带来的福利损失及受限补偿始于台湾地区。台湾20世纪90年代末修订的/国土综合开发规划0将土地经营管理区分为/限制发展地区0和/可发展地区0,期望通过对/限制发展地区0的建设,将重要资源用地及极易因开发而产生灾害损失的环境敏感地区适当地保护起来。20世纪90年代为缓解政府征购公共设施用地的财政压力,还借鉴美国保护历史文化古迹、自然保护区及优质农地的成功经验,将发展权移转制度应用到城市公共基础设施用地的取得,以缓解地方建设的财政困难,并颁布/古迹土地容积移转办法0(1998年颁布)、/都市计划容积移转实施办法0(1999年颁布,2004年修正)。然而,制5期蔡银莺等:规划管制下农田生态补偿的研究进展分析 873
度施行虽缓解了地方政府加强公共基础设施建设的经济压力,促进了公共设施用地的取得,但也引发相关学者对该项制度的公平性和合理性产生质疑,认为容积转移制度的引入,
无疑增加城市的整体容积,制度对城市空间结构及规划管制也会产生负面影响。土地分区规划也引发许多学者的讨论和质疑。林国庆
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[45]
及冯君君、卓佳慧
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认为,限制发展地区以
管制方式等强制手段加以管理,限制某些地区的某些开发利用行为,造成土地所有权人(或关系人)福利损失,存在着缺失公平的争议;边泰明认为对于已开发土地应赋予财产法则
保障,而不能开发的土地变更使用时,则应赋予责任法则才能将土地开发的外部效果内在化;毛育刚
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探讨用途管制的损失,认为实施土地利用分区管制对保护农地有正效应,但管
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制会造成土地财产价值的差异,从而造成社会分配的不公平;张泰煌和陈明灿等认为
[52-53]
农地财产权受限制所受到的损失应给予适当补偿;陈瑞主和吴佩瑛认为应透过法律创设农地外部效益产权,并对该产权予以明确界定与保障,进而制定相关的/补偿0措施,或允许产权交易。这些研究已考虑到农地产权及外部性问题的重要性,基本认同农地生态补偿的必要性,但并没进一步探讨农地外部效益财产权的本质,以及采取何种方式实现补偿。115 生态补偿制度实施绩效及福利效应
农地生态补偿制度的实施成效及制度实施后对不同群体的福利效应是近年研究热点之一。上世纪80年代以来,欧美发达国家通过经济补偿激励农民签订契约保护农地景观,创造公共物品/准市场0。但农户参与保护的契约设计由于是农户与政府之间的委托代理关系,存在信息不对称问题,受到道德风险和逆向选择因素的困扰。早期研究人员和政策制定者试图评估农业环境政策的经济效应,例如MAFF委托的关于英国ESAs的系列研究
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[54-55]
,
应用监测和评估技术定义政策改善效应。近期较多研究应用委托代理理论研究农业环境政策因信息不对称所带来的问题,认为监控体系不完善、信息不对称是制度弱化的潜在因素。由于管理机构没有掌握完善的技术信息和有效引导农民参与管理,致使信息不对称问题产生。农户有一定信息优势,在此形式下他们得到溢额补偿。虽然此类案例数量较少,但在ESAs计划实施初期就已经引起争议,有明显证据表明契约设计的无效性,契约义务和责任
[56]
关系不对等,引发道德风险,诱惑农民不遵守保护契约。据Choe和Fraser的报道,1996)1997年参与ESAs计划的案例中,分别有6%和11%的农户存在违约和欺诈行为;Giannakas和Kaplan引用美国统计数据表明,1997年有750000户农民接受保护补偿,其中50000
[58]
户被核查,发现有2000户并未积极执行保护计划;Anjou也报道瑞典农业环境保护计划中有5%的地区接受检查,4%的检查地区发现有欺骗行为;LandUseConsultants
[59]
[57]
的调查
发现,英国参与CSS计划的农户中,有24%在执行保护协议时存在不同程度的折扣。因此,决策者认识到需要设立完善的督管体系抗击欺诈行为和保护公共资金,公众的参与能够削弱信息不对称。成功的自然资源保护制度,不能单靠政府部门的管制,农户、社区、权益相关主体与地方政府的共同参与是成功的重要因素。
欧洲和美国都重视和增强对农民提供农业环境景观的补偿资助,但由于政策背景和出发点不同,对生态补偿制度实施后期的溢出效应的关注点也有所差异。整体而言,国外对农业环境政策实施成效的研究视角较多地集中在补偿政策对弱势群体福利效应的影响及消除贫困的作用。Baldocket等
[60]
研究认为,实现土地休耕的保护地计划(CRP)及近期的湿地
[61]
保护计划(WRP),经费的90%返给农民,有利于增进农民的福利;Pagiola认为生态补偿作为一项激励措施可为贫困的土地所有者提供额外的收入来源,改善生计;按照Grieg-Gran等学者[62]
的观点,关于贫困和环境服务支付项目(PaymentforEnvironmentalServices,PES)874 自 然 资 源 学 报25卷
之间联系的研究主要集中在三个领域的评价:一是分散的小农户相对经济境况较好的大股东出售环境服务的能力评价;二是PES对直接涉及其中的穷人的生计影响;三是PES对不直接涉及其中的穷人生活的影响。在哥斯达黎加,有各种实证研究分析PES的环境及社会效应关系及与土地所有者的分享
[63]
。此外,生态补偿在消除贫困方面的作用是有争议的,
有的学者认为生态补偿作为一项制度安排提高了自然资源管理的效率,而非作为消除贫困的机制。Landel-lMills和Porras警告通过增加边际土地的价值,生态补偿将提高权力群体的
控制倾向;Kerr关注没有土地的穷人)))妇女和牧民,认为他们是PES的非参与人,通常依靠搜集森林的非木材产品为生,可能会因PES限制利用森林而受到伤害
[64]
。然而,多数研
究人员认为PES对消除贫困有积极作用。Chomitz等认为当地一些非政府机构在减少交易
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成本和提供技术支持方面起到重要作用,对穷人和缺乏教育申请者提供有益帮助。Bru-noLocatelli等
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关注哥斯达黎加北部PES的实施效果,研究表明PES的整体效果是积极
的,负面的经济效果被积极的制度和文化效果所平衡;相对境况较好的土地所有者,补偿机制对贫穷的土地所有者的负面和正面效果更强烈;当地政府的支持提高PES的效果。一些研究还认为实施农地生态补偿机制,尤其在低收入地区,是实现经济发展和环境保护协调发展的有效方式的接受意愿
[66]
。Sullivan等估计CRP计划结束,仅有10%的土地将返回作为耕地,增加
的生产将会对农产品价格产生直接影响;Kirwin等估计10%~40%的CRP补偿超出生产者
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。
2 结论及讨论
我国特殊的土地基本国情决定了农田承担着重要且复杂的职能及功能,需要实施世界
上最严厉的保护制度。然而对农田实施严格的保护制度及管制措施,一定程度上使保护区内农民、集体经济组织及地方政府等相关主体土地的发展权利受到一定限制,如未提供相应的补偿或经济援助,将侵害农田保护区内群体的发展机会及利益,导致不同利益群体福利非均衡,违背环境公平。在国家实施生态补偿机制及分类管理区域政策,推进主体功能区划形成与落实等相关政策契机下,如何在主体功能区划框架下设计激励相容的农田生态补偿机制及政策,通过制度优化提高政府规划管制效率,实现相关主体的利益均衡,是加快建设/资源节约型、环境友好型0社会的需要。本文从农田保护的政策绩效评价、发展受限制地区实施农田生态补偿制度的机理、农田外部效益及补偿标准的测度、农田管制损失补偿及外部效益产权界定,农田生态补偿制度实施绩效及福利效应等方面梳理总结了国内外关于规划管制下农田生态补偿的相关研究进展及发展动态,以此提供参考及借鉴。规划管制下农田生态补偿机制研究的主要进展及发展动态如下:(1)研究视角从土地用途管制及分区规划所带来的不同权利主体利益非均衡的经济诱因及政策缺陷分析,转向如何设计可操作、符合利益相关主体需求的农田生态或环境补偿移转机制、实现权利主体利益均衡的探讨。从农地保护的政策绩效分析可见,发达国家农地保护政策实现从农业资助和价格扶持方式向直接补贴和环境补偿方式的转变,弱化了农业生产与农民收入之间的关系,采取减少直接价格扶持和增强农业环境补偿移转支付,从而达到实现环境保护目标的新政策倾向。我国现行的农田保护制度存在剥夺农民分享土地选择价值和发展权利、参与土地增值收益分配等不足,难以真正调动农民参与农田保护的积极性,从农田生态补偿或环境补贴角度弥补规划管制政策的不足,有利于激励农民提供环境友好、生态文明的农田生态服务及产品。且从环境管理的角度看,我国现行的一些农业环保政策存在与WTO原则及规定相矛盾之处,需要5期蔡银莺等:规划管制下农田生态补偿的研究进展分析 875
进行合理调整。如何利用合理的农田环保政策、制度设计,减轻贸易发展对环境的不良影响,构建和完善农田生态补偿制度及政策,是WTO农业协定下绿箱政策的要求。(2)研究
内容及研究重点从规划管制下发展受限地区实施生态补偿制度的机理讨论,逐渐转向对农地外部效益及补偿标准的测算,尤其对农地管制所带来的福利损失补偿及外部效益财产权界定的关注,开始考虑产权代表之间的相互作用或个体和群体之间的相互作用,对利益受损者采用市场和政府相结合的福利补偿及与此相应的具有经济诱因和具有效率的制度安排和政策研究。从研究可见,管制政策失效、市场失灵及产权安排不合理是农田生态补偿制度实施的理论依据,而农地巨大的外部效益和非市场价值,及农地管制所带来的相关主体福利损失和发展权利的受限,更是推动农田生态补偿制度创建的现实需要。(3)从研究难点及欧美国家实施农田生态补偿制度的成效分析,补偿政策对弱势群体福利均衡及消除贫困有积极作用,但监控体系不完善、信息不对称是制度实施弱化的潜在因素,契约设计受道德风险和逆向选择困扰,设立完善的监管体系以及鼓励农户、社区、权益相关主体与地方政府的共同参与是制度成功的关键。生态补偿作为经济利益的再分配,涉及众多主体的利益调整及福利均衡,在制度设计上如何克服制度弱化因素,融合利益相关方的需求,尤其尊重弱势群体的生存和发展权利,注重社区参与,制度安排前对实施绩效的预测及对不同群体的福利影响作事先估算,是研究的难题。(4)从现实需求看,发达国家和地区基于规划管制采取的农业环境补偿政策有20多年的历史,为我国农田生态补偿机制的构建提供宝贵经验借鉴。当前我国农地保护所处的政策背景与欧美等国在20世纪60年代时所处的环境极其相似,如何结合我国政策背景和土地资源基本国情探索兼顾公平和效率的农田生态补偿机制迫在眉睫。
同时,农田生态补偿研究在补偿范围、补偿额度、补偿方式及补偿实现等方面仍缺乏可行的制度框架。表现为:¹国内研究多集中于补偿机理或必要性分析等定性的辨识,缺乏定量的判定,例如,保护者的受偿标准,破坏者的支付额度,非公共利益流转的土地发展权补偿等,不仅仅是权能的界定与分割,还涉及到投入结构与福利贡献、产权权能等尚待研究的问题;º我国施行的与农田生态补偿直接或间接相关的政策有基本农田保护区规划、粮食主产区基本农田土地整理工程、高产农田建设、基本农田保护示范区建设、退耕还林、退耕还草工程、粮食直贴等财政转移支付或赋税减免政策,但现有补偿政策存在着结构性的政策缺位,缺失能够有效调整利益主体分配关系、达到激励保护行为的补偿机制设计,且参与主体的利益分配及责任分担机制不明晰,缺乏权、责、利的制度设计;»农地生态补偿政策在地方政府发展经济和环境保护双重委托目标的框架下,存在激励不相容的问题,如何通过经济、政策和市场手段,解决经济社会发展中农地存量、增量及改善区域间的非均衡发展,有效实现生态补偿的区域公平、区际补偿和主体权责有待探讨;¼国内现有研究多停留在对流域、森林、矿产资源等领域生态补偿机制的设计上,关于农地生态补偿机制设计的研究报道较少,且忽略在补偿机制设计前对规划管制给不同区域、不同群体的福利影响作事前测度,以便为生态补偿移转方案的确定提供依据。虽然欧美等地农业生态补偿相关政策和制度已实施20多年,并侧重关注补偿制度实施成效及其对穷人、农民、妇女等弱势群体的福利效应,或生态补偿制度对当地社会经济文化的溢出效应,但均缺乏在制度安排前对某项制度实施的预计绩效及对不同群体的福利影响作事先估算。
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ResearchingProgressandTrendsofAgriculturalLand.sEcological
CompensationunderLandUsePlanningControl
CAIYin-ying,ZHANGAn-lu
(CollegeofLandManagement,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan430070,China)
Abstract:Agriculturallandplaysamult-idimensionalfunctionandrole.Itprovidesnotonlyfoodandfiber,whichistheimportantsafeguardtofoodsecurityofourcountry,butalsovariousnon-marketcommoditieswithcharacteristicsofexternalitiesorpublicgoods,asanecologicalbarrierin
protectingenvironmen,twhichplaysmoreandmoreimportantecologicalandlandscapefunctionsinlanduseplanning.Sincethe1990s,largequantityoftheagriculturallandhasbeenconvertedtoconstructionland,theauthoritieshaveadoptedseriesofstrictpoliciesandmechanismstopro-tectagriculturalland.Theimplementationof/basicfarmlandprotectionpolicy0prohibitslanddevelopmentandothernon-agriculturaluse,andtheindividuallandlord-farmerislosingtheop-tionvalueoflanddevelopmentandgetsneithersubsidiesnorcompensations.Itisnecessarytoes-tablishagriculturalland.secologicalcompensationmechanismtoreachwelfareequilibriumandmakeoutrelatedpolicesincludingfunctiona-lorientedzoning,optionvalueassessmentandsoon.Thispaperreviewstheresearchesofagriculturalland.secologicalcompensationandaddressesfu-turedevelopmentonseveralaspects,
includingevaluatingtheperformanceofagriculturalland
protectionpolicies,discussingthemechanismofagriculturalland.secologicalcompensation,ca-lculatingthecompensationstandardsofagriculturalland.sexternalbenefits,defining/propertyrights0ofagriculturalland.sexternalbenefitsand/landdevelopmentright0,andpredictingwe-lfareeffectsofagriculturalland.secologicalcompensation.Firstly,analysisfromthechangeofre-searchperspective,itturnsthetopicofanalyzingpolicyflawsandeconomicinducementsunderlanduseplanningcontroltodesigntherationalagriculturalland.secologicalcompensationmech-anismandpoliciestofulfilltheneedsofrelatedparticipants,tobalancethebenefitsoftherele-vantparticipants.Secondly,analysisfromtheresearchtopicandfocus,itturnsthefocusfromthenecessaryofimplementingagriculturalland.secologicalcompensationmechanismtocalculateag-riculturalland.sexternalbenefitsandtheecologicalcompensationstandard,ortoascertainthepropertyrightsofagriculturalland.sexternalbenefitsandthecompensationofrestrictedareas.welfarelossunderlanduseplanningcontro,ltakerelatedstakeholders.reciprocityintoaccoun.tThirdly,analysisfromthedifficultiesandexperiencesoftherelatedresearch,lessonslearnedfrominternationalexperience,thecompensationpolicyhadsomepositiveimpactonalleviatingpovertyandreachingrelatedgroups.welfareequilibrium,andtoconstructafairsocialenviron-mentthatcanmakethepovertygroupsshareeachrigh.tButimperfectmonitoringsystemand880 自 然 资 源 学 报25卷
asymmetricinformationactasexponentialfactorsthatinfluenceimplementationofecologicalcom-pensation,andcontractdesignistroubledbymoralhazardandadverseselection.Theestablish-mentofasoundregulatorysystemcanencouragefarmers,communities,equity-relatedsubjectsandlocalgovernmentstoparticipateinitasitisthekeyofagriculturalland.secologicalcompen-sationmechanismtosuccess.Finally,analysisfromChina.sactuallanduseconditionsandprac-ticalneed,thepracticalexperienceofdevelopedcountries.ecologicalcompensationprovidesva-luablereferenceforChinatobuildagriculturalland.secologicalcompensationmechanism.Atpresen,titisnecessaryanddifficulttoconstructafairnessandefficiencyagriculturalland.seco-logicalcompensationmechanism,tocombinethepolicycontextandChina.sbasiclandresourcesconditionsandreachthebalancewelfareequilibriumofrelatedstakeholders.Keywords:agriculturalland.secologicalcompensation;landuseplanningcontro;llanddeve-lopmentrights
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