风险社会中的地方政府公信力问题初探

摘要

从2003 年扰乱人们平静生活的非典型性肺炎，到2004 年的重庆化工厂氯气泄露中毒事件，再到2008年9月的三聚氰胺有毒奶粉事件，直至前不久刚刚曝光的河南双汇瘦肉精事件，太多的这样的案例告诉我们，现代社会的偶然性、矛盾性和不确定性越来越大，风险事件越来越多，风险在深度和广度两个方面日益深刻地影响着我们的社会，我国已经步入了风险社会。政府作为危机处理的责任主体，在危机管理的过程中起着决定性的作用，而政府公信力是政府实现公共管理职能的重要保障，反映着政府的政治合法性，直接影响到政府管理危机的效力。因此提升危机环境中的政府公信力，是我国加强危机社会管理的核心部分，我国需要从危机管理理念、体制、机制、法制以及教育环境入手，结合公共危机情境中影响政府公信力的因素，才可以彻底寻求出政府公信力提升的对策。本文从行政法的角度出发，以建立政府问责制为途径，来满足建立责任政府、透明政府和法治政府的迫切需要，提高政府公信力，实现政府有效、科学的危机管理。

本文首先以河南瘦肉精事件为例，分析了政府在危机管理中存在的弊端，得出我国已步入危机社会，需要大力提升政府公信力的结论。然后，阐述了风险社会的概念及特征，和风险社会中危机问题的处理机制，以及危机管理与政府公信力之间的内在逻辑关系。最后从行政法的角度，提出并详细论述了如何构建行政问责制度，提升政府公信力。

关键词：风险社会；危机管理；政府公信力；行政问责制

Maintaining Credibility of Local Governments In Crisis

ABSTRACT

Recent crisis just kept reminding us of the uncertainties and conflicts in modern society: the SARS outbreak in 2003, the leak of chlorine at a chemical plant in Chongqing 2004, the tainted milk powder scandal in 2008 and the latest pork scandal involving Shuanghui, a household name in China. In times of these, the government must learn to adapt to dealing with risks and managing crisis, where maintaining its own credibility is vital in safeguarding the stability of the society. It's essential in China's crisis management that the government shall educate its citizens and establish a comprehensive mechanism with clear goals and concepts under the rule of law. This

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article tackles the question from the perspective of administrative law and strives to pursue a government of responsibility, transparency and rule of law, thus maintaining the credibility of government and conducting successful crisis management.

Taking the example of the latest pork scandal at Henan Shuanghui Investment & Development Co., this piece analyses the shortcomings of the local government in managing the crisis, reaching the conclusion that greater emphasis must be paid to the credibility of government. The article describes the concept and characteristics of a risk society and lays out the framework in managing crisis in a risk society, where the logical link between crisis management and government credibility is clear. In the end, the article specifies, from the standing of administrative law, the accountability system in China so as to help government credibility.

Keywords：Risk society; crisis management; government credibility; administrative accountability

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目录

一、引言 .............................................................................. 1 二、河南双汇瘦肉精事件分析 ............................................................ 1

（一）河南双汇瘦肉精事件回顾 .............................................................................................................. 1 （二）河南双汇瘦肉精事件中政府、企业和老百姓的态度 ................................................................. 2 （三）对河南双汇瘦肉精事件的解析 ..................................................................................................... 2 （四）风险社会的到来 .............................................................................................................................. 3 三、风险社会的概念及特征 .............................................................. 3

（一）风险社会的概念 .............................................................................................................................. 3 （二）风险社会的特征 .............................................................................................................................. 3 四、风险社会中危机问题的处理机制 ...................................................... 5

（一）危机处理的原则 .............................................................................................................................. 5 （二）危机处理的主体 .............................................................................................................................. 5 （三）危机处理的应急措施 ...................................................................................................................... 5 （四）危机管理与政府公信力的内在逻辑 .............................................................................................. 6 五、构建行政问责制度，提升政府公信力 .................................................. 6

（一）建构问责法律文化 .......................................................................................................................... 7 （二）建构配套制度设施 .......................................................................................................................... 7 （三）建构完整的问责法律体系，实现责任政府原则 .......................................................................... 8 参考文献 ............................................................................. 10

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一、引言

非典型性肺炎、氯气泄露中毒事件、三聚氰胺有毒奶粉事件、河南双汇瘦肉精事件„„人对自然的掠夺、对环境的破坏、人制造了高科技的生产工具和生活用品，而这些人造物往往又摆脱了人的控制，将其风险后果又还给了人，我国已经步入了一个危机频发的风险社会。政府作为危机处理的责任主体，在危机管理的过程中起着决定性的作用，而政府公信力是政府实现公共管理职能的重要保障，反映着政府的政治合法性，直接影响到政府管理危机的效力。因此提升危机环境中的政府公信力，是我国加强危机社会管理的核心部分，我国需要从危机管理理念、体制、机制、法制以及教育环境入手，结合公共危机情境中影响政府公信力的因素，才可以彻底寻求出政府公信力提升的对策。本文从行政法的角度出发，以建立政府问责制为途径，来满足建立责任政府、透明政府和法治政府的迫切需要，提高政府公信力，实现政府有效、科学的危机管理。

本文的研究本着列举实例——阐述现状——发现问题——分析原因——提出建议的研究思路。文章共分为四个部分。第一部分以河南瘦肉精事件为例，分析了政府在危机管理中的弊端以及风险社会的来临；第二部分，概述了风险社会的概念和特征；第三部分，论述了风险社会中危机问题的处理机制， 主要包括危机处理的原则、危机处理的主体、应急准备措施和应急处理措施；第四部分，从行政法的角度，提出并详细论述了如何构建行政问责制度，提升政府公信力。

二、河南双汇瘦肉精事件分析

（一）河南双汇瘦肉精事件回顾

3月15日上午9时许，央视新闻频道播出《每周质量报告》3·15特别行动——《“健美猪”真相》，节目曝光了“养猪户添加违禁药瘦肉精，监管部门收钱放行，经纪人联络其中，下游厂家有意收购的乱象。在河南孟州市、沁阳市、温县和获嘉县等地，用瘦肉精喂出来的“健美猪”，钻过当地养殖环节的监管漏洞，进入贩运环节。每头猪花两元钱左右就能买到号称“通行证”的检疫合格等三大证明，再花上一百元打点河南省省界的检查站，便可以一路绿灯送到南京一些定点屠宰场，无需检测瘦肉精，每头猪交10元钱就能得到一张“动物产品检疫合格证明”。有了这张证明，用瘦肉精喂出来的所谓“健美猪”就能堂而皇之地进入南京市场销售。更令人不安的是，这种用瘦肉精喂食的猪，还堂而皇之地流入了肉食行业的龙头老大、以“十八道检验、十八个放心”著称的河南双汇旗下的济源双汇食品有限公司。按照该公司规定，十八道检验并不包括瘦肉精检测。

官方最先给出明确应对举措的是农业部。3月15日傍晚，新华网刊文《农业部派出督查组赴河南严查“瘦肉精”》称，农业部高度重视，在第一时间责成河南、江苏农牧部门严肃查办，严格整改，切实加强监管，并立即派出督查组赶赴河南督导查处工作。针对此次新闻报道中反映的问题，农业部将在彻查的基础上，责成有关地方和部门对相关责任人员进行严肃处理，并随后向社会公布结果。

3月16日午间，新华网、中新网均刊文报道，河南政府部门通报称，前日，河南省及相关地市组成调查组赴各地展开调查，对涉嫌使用瘦肉精生猪及猪肉制品全部封存。截至16日，官方已经控制涉案人员14人，其中养猪场户负责人7人、生猪经纪人6人、济源双汇采购员1人。瘦肉精猪肉事件主要事发地焦作，还要求纪检监察部门立即介入，凡涉及的县市的畜牧局长全部停职。

在中央层面，3月18日，国家工商总局在其官网发布紧急通知，要求各地工商部门立即组织开展猪肉市场整治专项行动。通知强调，各地工商部门对猪肉销售主要渠道进行拉网式排查，增加巡查频次，加大检查力度，重点查处和打击经营含瘦肉精等不合格猪肉的违法行为。

截至3月24日，68名涉案人员被河南有关部门控制、刑拘、立案侦查，同时对43名公职人员调查取证，并将严肃查办这起严重违法生产、销售和使用瘦肉精，危害群众身心健康的食品安全事故背后的渎职等职务犯罪。

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（二）河南双汇瘦肉精事件中政府、企业和老百姓的态度

1．政府态度

河南官方的第一反应在时效性、层级上都可圈可点，并在一定程度上促使了事件向良性方向发展，却未得到舆论认可。原因有二：一是长久以来，舆论对这种“事前高度近视”、“事后高度重视”的监管方式存在严重不满；二是质疑官方的处置避重就轻，只针对猪肉生产者，对无良企业以及相关失职渎职的监管人员则缺乏处罚力度。

面对如此严重的食品安全问题，河南官方的第一应对却缺乏舆论迫切希望看到的勇气和魄力，不仅排查和问责中不温不火，在媒体舆论监督过程中屡有干预，甚至在排查瘦肉精期间爆出新丑闻，对地方政府的公信力造成严重伤害。这也直接导致了广大群众不信任此后官方给出的数据，以致最后连农业部给出的权威数据也遭到了网友广泛质疑。

2．企业态度

3月31日，双汇召开万人职工大会，会上竟有人高呼“万总万岁！双汇万岁！”且高呼4次都无人制止。尽管公司为济源双汇的检测手续形同虚设向公众道歉，但在多个场合，双汇集团高管却强调自己是“代人受过”。 因瘦肉精事件下架20多天后，双汇熟肉制品重新上架。为证明产品安全放心，双汇重庆区域经理在卖场大吃火腿肠。4月18日，双汇发布公告，称瘦肉精事件起源于旗下子公司济源双汇个别员工在采购环节没有尽责，致使少量饲喂有瘦肉精的生猪注入济源工厂。

三鹿的案例教育我们，奶企即使不是制造毒奶的首恶，至少也是心知肚明的同谋。一出事便将缺乏话语权的奶农、猪农拉出来顶罪，这不是一个坦荡企业应有的态度与回应，也没有表现出企业对此次事件的懊悔和自责。

3．民众态度

虽然瘦肉精事件已经得到政府的及时处理，不法分子和述职公务人员得到应有的惩罚，企业也因此受到处罚、蒙受损失，但是，事件留给老百姓的，更多的还是对政府和企业的愤慨、无奈和质疑。相信在很长的一段时间里，人民不会再主动地去购买双汇的任何产品，同时，广大老百姓也更加担忧，到底还有多少的不法商贩在享受着政府开的绿灯，到底还有多少问题商品在侵蚀着人们的身心。

（三）对河南双汇瘦肉精事件的解析

1．河南瘦肉精事件再一次向我们强调中国已步入风险社会

含有瘦肉精的猪肉，对人体身体健康的危害是一个严重的威胁，假如得不到有效的控制，事件会随时间推移而扩大。依照公共危机事件的特点：意外性、聚焦性、破坏性和紧迫性可将河南瘦肉精事件定性为具有典型意义的公共危机事件。公共危机事件分为四大类，恐怖事件、自然灾害、群体性事件和公共卫生事件。更详细地可以将河南瘦肉精事件划归为公共卫生事件中的食品安全事件。

近十年来中国社会的群体性突发事件发生的频率以及参加人数和规模都呈现不断快速增长的趋势；同时中国近年来涉及社会公共安全的意外事故和灾变性事件不断增加，例如，SARS事件、禽流感、矿难事故、瘦肉精事件等等。这些都说明中国社会已经进入到了“风险社会”，并处在发展时期。

2．河南瘦肉精事件是对地方政府公信力的考验

知名企业为逐利置公共安全于不顾，养殖、贩运、屠宰和销售等四大环节的监管部门对违禁药品一路绿灯，蚕食着公众对涉事企业的信任以及食品安全领域政府部门几近透支的公信力,这充分体现了政府在行政管理中的监管力度不够,部分国家公职人员存在着严重渎职。

对于地方政府确保经济发展的行政意识是可以理解的，但是在发展经济的同时，政府不应当淡化社

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会管理观念。分散性的危机管理制度使政府在处理危机事件中自由裁量权过大，公众没有监督政府行使危机管理权的依据。低水平监管，导致低水平的企业管理标准，带来低水平生产。地方政府监管缺乏力度，带来无序市场竞争，为危机事件埋下伏笔。

（四）风险社会的到来

当三鹿三聚氰胺有毒奶粉逐渐在人们的记忆中远去的时候，河南双汇瘦肉精事件又让人们在噩梦中惊醒。如果说，大规模流行病、地震、旱涝灾害尚可以归为来自自然世界的威胁，那么，毒奶粉、地沟油、问题猪肉等是来自社会的威胁却无可争议。林林总总的安全事件固然各有其发生原因，但人们依然会问：公共危机为何频频发生？事实上，当公众把目光不断投向影响自身安危的潜在风险时，当舆论热点不断折射出民众对自身安全的风险焦虑时，当社会不断调整对生态、环境、灾难等问题的认识角度和重视程度，以增强风险承受能力时，我们已在不知不觉中进入了现代化发展的深水区——风险社会。

对于正处在风险社会发展时期的中国而言，公关危机事件频发，如果政府依然存在监管不严、执法不公的现象，使公众的权利无法得到保护，则政府必然陷于失信于民的危险。因此，本文着重研究风险社会中地方政府公信力的提升，具有有非常重要的实践意义。

三、风险社会的概念及特征

（一）风险社会的概念

德国社会学家贝克认为，风险社会是指风险逐渐接替财富，成为社会的主要关注对象和内在驱动力。作为社会的关注对象，风险具有客观性，这一现代文明制造的危险，是与现代化成果相伴相生的孪生子。在现代化进程的早期和中期，风险被视为偶然发生的概率性事件，在巨大现实利益的对照下，其造成的损失往往被忽略，因而长期处于社会发展副产品的地位。然而，当现代化进入当前阶段，风险已从副产品逐渐转为次产品，甚至已成为主产品，我们已不可能只见益处而无视风险，因为其造成的损失往往将超出承受的极限。在风险社会中，现代风险的制造者实质上其实是人自身。人对自然的掠夺、对环境的破坏、人制造了高科技的生活用品和生产工具，而这些人造物往往又摆脱了人的控制，将其风险后果又还给了人。在以前，危险是可以让人的身体感知的，当今社会的风险是以毒素或放射线形式存在，人通过肉体感官根木无法直接感觉到。只有在风险实际发生时才知道危险的存在，或者通过研究、知识、媒体报道，人们才知道其危险性。当代社会的风险是认识上的构想。风险虽然看不见、摸不着、感觉不到，但它却无处不在，渗透于人们的日常起居、穿衣吃饭等一切日常生活中，让人无法逃避，风险成为了现代人的宿命。预测高科技所可能带来的风险是一件极其困难的事情，再加上现代风险所产生的影响常常有迟延效应和混合出现的可能，更增加其不可预测性。不仅风险本身难以预测，连风险发生的结果影响，也是难以测度的。在风险社会，不仅存在多样化的风险，而且风险还会引起连锁反应。风险所带来的后果不仅是对人生存的威胁和伤害，它还会波及到政治、经济、社会等各个层面。

正确认识风险的客观性和主观性，是面对和处理现代化进程中种种困难的根本前提。我们不能再将风险损失看作社会发展的副产品，不能再将生态环境、自然灾害、公共卫生、社会安全、事故灾难、心理危机等问题置于社会管理的主流之外，而必须将这个民生所望、民心所系的重担挑于一身。分析追寻现代化利益所必然产生的风险，从各个学科角度开展风险社会的研究，这对保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，具有重大的现实意义。

（二）风险社会的特征

根据“风险社会”概念始作俑者德国学者贝克的观点，风险社会具有普及性、回力棒效应、知识依赖性、日常性、不可预测性、扩展性诸特征。

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1．风险的普及性

在风险社会中，原本特定人、时地的风险，在科技的高度专业化与分化的情况下，已经跨越特定人、时、地的界限而成为普及性甚至全球性影响的风险。如一座矿山发生矿山事故，该事故所能影响到的人，只是从事矿山工作的人。但是，当今的风险，如核子外泄、生态环境的破坏，这类高科技和生态的风险所带来的影响，是每个人都会受到波及，并没有职业、阶级、种族之分，且在时间上也没有界限，一旦出现就会持续和全面扩散。高科技风险的特质使风险影响所及带有全球性、普及性。另外，经济贸易市场的全球化，也在另一方面成就了风险的全球化。一个很明显的例子就是英国狂牛病的例子。当英国的牛肉出现问题时，应该只有当地的人民才有吃牛肉中毒的可能，但是因为全世界的肉品市场是流通的，所以有可能中国的居民也会因吃牛肉而中毒，所以吃牛肉中毒的风险因食品市场的全球化而全球化。所以，现代风险有普遍性的性质，其影响广及各地的人，不分阶级、种族、性别、年龄等，甚至动植物，只要是地球上的生命形态，皆是现代风险的可能受害者。

2．风险的回力棒效应

在工业社会，自然与社会明确区分，可以分清风险制造者和受害者。但在风险社会中，风险的制造者和受害者往往难以区分，贝克用“回力棒效应”来比喻这种现象。在风险社会中，风险的制造者最终将成为风险的受害者。这种情形就像先进国家把核肥料放在落后国家，以为这样就不会受到核肥料的影响，但是核肥料所影响的生态环境，却还是会波及全球，当然包括那些制造核废料的先进国家。空气污染的制造者因为需要空气，而成为空气污染的受害者，风险在一定程度上已经没有地域限制了

3．风险的知识依赖性

在以前，危险是可以由人的身体感知的，如饥饿、旱灾、水灾等自然灾害完全可以感觉器官感觉到。但现在的风险却超过了感知层面。例如，核辐射就是一种无法直接感知但实质上是可以造成无法挽回的危险，只有在有关核子的知识性书籍和报道中才能知道其存在。所以，当今社会的风险具有很高的知识依赖性质，只有依赖于知识，凭借知识上传播、教导，才能被人们所认识到。也就是说，人们无法直接以感官来体会高科技存在的风险，唯有当人们拥有该方面的知识，才能了解他的风险性。

4．风险的日常性

现代风险乃是伴随着科技而来，而在现代生活中，却处处依赖科技。风险虽然看不见、感知不到，但却无处不在。在空气中、事物内，在衣服上、在家具里，在人们日常生活的必需品里，在现代社会的各个层面上，风险在人们的日常生活中漫游着，所以现代风险具有日常性的特质。贝克甚至认为，风险是人们的命运，因为人们可以选择财富，决定要购买什么，但是却不能选择风险，也不需要任何努力和成就即有风险。人们生活在处处有危险的生活里，却没有任何选择。

5．风险的不可预测性

当今社会的风险来自于对现代科技的应用，科技的不断革新，也代表着风险不断地增加与改变，要能随时预测新科技所可能带来的影响，以及掌握其可能的风险影响实属不易。再加上现代风险所产生的影响常常有迟延效应和混合出现的可能，更增加归因和鉴定上的困难。另外，随着科技文明而来的风险，如核能、化学毒物等方面的风险，多属于发生机率小，但后果却相当严重的灾难性质，具有大灾难潜能，一旦发生灾难，则后果相当严重，不只是灾难发生地受影响、会扩及全球，甚至还可能危及下一代。如1986年，前苏联乌克兰切尔诺贝利核电站爆炸事故后，几千里以外的上空，都可以测到核辐射的落尘。科学家在切尔诺贝利事故中受辐射污染者的子女身上，发现基因突变的案例。由此可见，不仅仅现代风险随着科技的不断革新而难以确认风险目录，连风险发生的结果影响，也是不能测度的。

6．风险的扩展性

风险社会之所以称为风险社会，顾名思义就是社会中存有许多风险，然而实际上也是如此。不仅仅是存在多样化风险本身，风险还会引起连锁反应。显而易见的是，风险问题不单是环境问题。当然，风险问题也包括环境问题，但不只是环境问题，它不单单是个涉及政治制度的环境问题，而是涉及政治制

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度本身。风险所带来的后果不仅仅是对人生存的威胁和伤害，它还会扩及政治、经济、社会等各个层面，甚至在某种程度上会导致权利和责任的重组。

四、风险社会中危机问题的处理机制

危机处理机制主要包括危机处理的原则、危机处理的主体、应急准备措施和应急处理措施。

（一）危机处理的原则

危机处理的原则是：中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善监测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。《突发公共卫生事件应急条例》第5条规定：突发事件应急工作应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。《破坏性地震应急条例》第3条也规定：地震应急工作实行政府领导、统一管理和分级、分部门负责的原则。需要指出的是，预防是危机处理机制中的重要环节。危机事件虽然具有突发性、偶然性，但是预防工作应当常抓不懈，积极的预防能够有效地降低危机事件发生的可能性。

（二）危机处理的主体

危机处理的主体是指领导和参与处理危机的组织、机构和个人，这些主体可以分为责任主体和参与 主体。第一，政府是危机处理的责任主体。危机事件具有危险性、破坏性、灾难性、突发性的特点，这就要求危机处理机制必须具有快速反应、机动灵活、紧急动员资源的能力，能够胜任这一要求的组织要有足够的资源、严密的组织网络和高度的权威性，显然只有政府才能同时满足这些条件。此外，危机事件往往威胁的是公共利益，而政府对公共利益负有不可推卸的保护之责。所以政府是危机处理机制当然的责任主体。政府作为责任主体体现在对危机事件处理的领导、组织、指导、监督、制定方案、调拨资源等方面。《突发公共卫生事件应急条例》规定：突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。国务院卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。县级以上人民政府及有关部门在各自的范围内做好应急处理工作。《破 坏性地震应急条例》和《中华人民共和国传染病防治法》中也规定了政府在危机事件中领导和监督责任。第二，个人和社会组织是危机处理的参与主体。《破坏性地震应急条例》规定，任何组织和个人都有参加地震应急活动的义务。危机事件威胁着大多数甚至每个人的切身利益，个人和社会组织有义务对自身的利益负责，即使自身利益不受威胁的个人和组织也有帮助他人的道德义务，因此，当危机事件发生时，个人和社会组织应当积极参与危机处理，进行救人和自救活动。

（三）危机处理的应急措施

应急措施是危机处理机制中的关键环节，它包括应急准备措施和应急处理措施。应急准备的主要措施是应急预案。《突发公共卫生事件应急条例》规定，全国突发事件应急预案应当包括：突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；突发事件的监测与预警；突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度；突发事件应急处理技术和监测机构及其任务；突发事件的分级和应急处理工作方案；突发事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度；突发事件应急处理专业队伍的建设和培训。《破坏性地震应急条例》规定，破坏性地震应急预案应当包括：应急机构的组成和职责；应急通信保障；抢险救援的人员、资金、物资准备；灾害评估准备；应急行动方案。应急处理措施是指危机事件发生后为启动和落实应急预案而采取的一系列措施。应急预案启动后，许多事情的处理方式不同于平时：政府有关部门应当根据预案规定的职责要求，服从危机事件应急处理机构

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的统一指挥，立即到达规定岗位，采取有关的控制措施；应当保证危机事件应急处理所需物资的生产、供应，铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送；根据危机事件应急处理的需要，应急处理机构有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施设备；个人和社会组织对应急处理机构的有关措施有配合的义务，其平时享受的权利也有可能受到限制，如人身自由权的限制、财产所有权的限制。

（四）危机管理与政府公信力的内在逻辑

1．地方政府公信力反映着政府管理公共危机的能力

政府公信力反映着政府的政治合法性，是政府实现公共管理职能的重要保障，政府公信力直接影响政府管理危机的整个过程。地方政府对于公众是否具有公信力，地方政府公信力高低，将最终决定公众以怎样的心理和行为模式回应地方政府职能活动。危机单纯依靠地方政府的力量是难以克服的，必须实现地方政府与社会的良性互动，而这种互动关系的形成是以地方政府的公信力为纽带的。当危机发生时，较强的政府公信力能够转化为巨大的社会组织力和动员力，从而激励公众以积极的心态配合政府的危机治理工作。地方政府在危机管理过程中的言、行、果对危机管理的影响，具体体现为政府理念、制度和行为对地方政府公信力的影响。

2．危机管理影响地方政府公信力的提升

危机管理是影响政府公信力提升的重要因素。政府在危机治理中的表现，是公众衡量政府执政能力和政府公众形象的重要尺度。危机由于其与生俱来的突发性、不确定性、波及广泛性等，对政府乃至整个社会的行为能力提出了严峻的挑战，是对政府综合治理能力的考验。危机如何影响地方政府公信力，关键在于地方政府以怎样的方式应对危机，地方政府治理危机的实效性如何。公共危机、危机管理和地方政府公信力这三个概念是有联系的，公共危机的出现出台了危机管理制度，对危机管理的效果评价将引发公众对地方政府公信力的追问。

公共危机状态下政府应积极履行其不可推卸的法定职责。虽然政府运作的客观环境受到经济全球化、信息技术广泛传播、政治文明建设等不断冲击，但建立一个能迅速转变政府职能观念，以“服务、责任、透明、法治”为宗旨的政府已成为人们的普遍共识。因此，提升危机环境中的政府公信力，是我国加强危机社会管理的核心部分，需要从政府危机管理理念、体制、机制、法制以及教育环境入手，结合公共危机情境中影响政府公信力的因素，才可以彻底寻求出政府公信力提升的对策。

五、构建行政问责制度，提升政府公信力

建立政府问责法律制度，既是建立责任政府、透明政府和法治政府的迫切需要，也是政府实现有效、科学的公共管理，提高政府公信力的重要途径。我国香港地区已于 2002 年建立起了问责法律制度，对于增强官员的责任,更高程度地满足公众诉求,建设责任、有效的政府起到了很好的作用。当前，我国各级政府普遍存在着权责不分、责任缺失的现象，由于政府失职而发生的事故也屡见不鲜，因而在新的时代如何建构责任型政府，增强政府公信力，实现公民对公共行政的广泛参与是各级政府需要着力解决的重点问题。

针对我国问责法律制度现状中存在的很多问题，为实现责任政府、民主政府、有限政府的目标，应当重新建构我国的问责法律制度，着重从意识观念、配套制度建设以及具体的问责法律制度本身三个方面进行完善与重构。我国的问责法律制度是由行政机关内部问责制度、立法机关的宪政问责制度及司法机关的法律问责制度构成的完整的、统一的体系，应当从整体上加以完善，并且要做好不同问责主体之间的的衔接与协调。

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（一）建构问责法律文化

普及责任政府观念，推广问责法律制度，提升政府官员和普通公民的责任意识，形成一种崭新的问责法律文化。一种文化的形成依靠长期生活习惯和生活经验的积累及历史的沉淀，同时文化对于个人乃至民族、国家行为的影响都是潜移默化的，具有内在的指引性，不可忽视文化的建设。我国却恰恰缺少责任政府的文化氛围。相反，我国长期受封建统治的影响，造成了不适宜行政问责的文化思想：对于政府官员而言，“权大于法”、“以权压法”及对上负责、对下敷衍成为政府官员的首选方向；对于公众而言，长期以来形成的普遍服从现象和政治冷漠心理成为一种文化障碍，使其不敢对政府进行问责或者根本就缺少一种问责意识。要避免现行的问责文化对问责法律制度的消极影响，就必须建设新型问责文化。

首先要建设民主政治文化，要以民主、法治为原则，形成政府对人民负责、政府及其官员违法行使权利、滥用职权、超越职权或者其他失职行为给公众造成损失时，要对公众负责的文化意识，政府的行为要在法律的框架内进行，政府自觉的遵守法律，维护法律的权威，不能践踏法律的尊严。

其次，要建设参与型文化，形成全社会公民共同参与的行政问责文化。政府要积极响应、落实现有的问责文化成果，做好问责的表率；除此之外，政府要实现公开行政，完善相关的公民参与行政的程序，为公民参与行政提供方便，可以考虑招收一些普及法律的公务员，主动下乡或者到居民小区普法、宣传问责政策，经常与百姓对话、沟通、调研，切实地把这些工作安排到人、落实到事，形成制度化的措施。

最后，要建设行政自律性文化。一个行业之所以常胜不衰，一个公司之所以兴旺发达，与其自身的文化建设密切相关。政府机关问责制度的建设也是如此。在中央乃至地方的政府机关中推行问责道德自律文化建设，同时与相关的法律制度建设齐头并进，对政府行为进行全面地约束。

（二）建构配套制度设施

完善信息公开制度、公民参与制度及行政机关组织法律制度等相关配套制度建设，建设良好的行政生态环境，为问责制度的推行奠定基础设施。

关于信息公开制度，我国需要在下列方面进行完善：（1）我国应当尽快制定《信息公开法》，明确信息公开范围，对哪些应当公开、哪些可以公开、哪些又不能公开的事项做出明确的规定。一旦这一法律精神在公众当中立足了，行政公开的内容也要进一步扩大的时候，就可以采取排除法方式，将不能公开的事项一一列举。 (2)明确信息公开的程序，我国可以借鉴国外的做法，分为主动公开和被动公开两种。对于主动公开，应当规定公开的媒体介质、时间、不公开相关信息需承担的责任问题；对于被动公开，分为当事人申请、行政机关受理、受理后的处理三个阶段。（3）明确法律责任和事后的救济制度。我国现行的行政公开制度中对权利主体的救济权利规定的很少，也很粗糙。因此在以后的法律中，不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，而且要赋给予当事人就行政公开享有的行政救济途径。

关于公民参与制度，我国应着重完善下列方面：（1）制定相关法律法规，保障公民在立法机关问责、行政机关内部问责和司法机关问责中发挥应有的作用。现有的法律均规定了公民的举报权、建议权、起诉权等权利，但很多政府机关只是走形式，如何保障这些权利实现是个现实的问题。笔者建议不同的政府及其工作部门设立专门的接待岗位，并且对这个岗位的职责要求做出严格的规定，要具有保密意识、维权意识、协调意识及责任意识。（2）发挥非政府组织、社会团体等第三部门的作用，延伸行政执法功能。我国应当完善非政府组织法等法律法规，对非政府组织提供更大的财政支持或者监督指导，同时要赋予其更多的自主权，保障其相对的独立性，使其引导普通公民敢于向政府问责、善于向政府问责。（3）尽快制定《行政程序法》，保障公民现有的听证权、陈述权、申辩权、知情权等权利的实现。

关于行政组织法律制度，需要完善的有下列几方面：(1) 建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适时修改地方组织法，对地方政府的职责范围、组织机构做出更为明确的规范。（2）加强立法机关对行政机关设立组织机构的监督与控制。国务院和地方人大在全国人大制定的一般行政组织法律之下应享有制定其具体工作部门组织规则的权限，全国人大在修改《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》时，就应当明确规定授权条款，规定国务院和地方人大可以在哪些范围

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内制定哪些组织规则。（3）在修改、完善相关法律时，要根据先进的行政机关组织理论和实践，尽可能的定岗编制，做到职权职责的明晰，便于对行政机关及其工作人员进行问责时做到责任分明。

（三）建构完整的问责法律体系，实现责任政府原则

实现责任政府原则大体思路是这样的，行政机关内部的问责法律制度应当参照香港的高官问责制进行建构，立法机关的问责法律制度应当参照英国的议会监督制度进行建构，司法机关的问责法律制度应当参照美国的司法审查制度和法国的行政诉讼制度进行建构。下面笔者将从问责体系、问责主体、问责客体和责任方式、问责的程序、问责的法律依据等各个方面一一论述。

1．问责法律制度的体系建设

问责法律制度应该是由行政内部问责制度、立法机关和司法机关的外部问责制度组成的，由广大公众积极参与的、社会团体、民主党派等非政府组织积极响应的法律制度体系的总和。根据我国行政权力相对较强的国情，其中行政内部问责制度的建设是建构的重点，立法机关的问责具有权威性，司法机关的问责具有最终性，公众及社会组织的参与具有根本性，缺一不可，构成完整的问责法律体系。立法机关的建议可能是行政机关进行行政处分的前提，行政机关的工作报告可能是立法机关进行行政问责的重要依据，司法机关的判决和司法建议可能是行政机关进行行政问责的重要参考，而广大人民群众及社会组织的参与又是实施问责法律制度的动力和张力，建构和运行问责法律制度的终极目的是为了保障公众和社会团体等行政相对人的合法权益，建立责任政府与法治政府。

2．问责法律制度中问责主体的建设

在行政机关内部问责制度中，问责主体包括行政机关主管部门、领导部门、监察机关和审计机关等。现在需要解决各个部门之间的权限不清、职权交叉和责任不明的问题。本文建议行政机关主管部门负责对主管的工作人员及相关部门的责任追究问题，行政机关领导部门负责上下级之间具有领导关系的行政机关及其工作人员的责任追究问题，监察机关作为专门的监督机关，可以接受各个部门的委托，对需要追究责任的行政机关部门和人员进行立案调查，提出书面意见或者采取惩戒措施。这里就需要保障监察机关具有相对的独立性，可以在政府的直接领导下，独立于其他工作部门，包括人事上和财政上的独立，并且实行相对公开、公平和准司法化的程序进行问责。审计机关负责对行政机关工作部门及其人员的经济问题进行问责，需要完善审计问责程序。

在立法机关问责制度中，问责主体包括各级人大机关、各级人大常委会及各级人大代表。笔者建议在人大和人大常委会内部成立专门的问责委员会，聘请法学专家和有威望的社会人士担任问责委员，作为一种日常工作，对政府机关执行法律的行为进行监督，其中要保障这些人员具有独立性，从薪金上、任期上和福利待遇方面增强其同政府抗衡的能力，保证公正、热情地履行问责职责。

在司法机关问责制度中，问责主体包括各级人民法院。法院通过对行政案件做出裁决对行政机关进行问责。这里需要着重加强法院和法官的独立性，使其不再在财政上和人事上附属于行政机关。通过改革法院的组织体系，确保法院独立，包括效仿法国行政诉讼的做法，由最高人民法院设立专门的行政法院等措施对人的合法权益，建立责任政府与法治政府。

3．问责法律制度中问责客体和问责方式的建设

在行政机关内部问责制度中，问责客体包括各级行政机关、工作部门及工作人员。我国现有的法律法规并不把公务员区分为政务官和事务官，而是概括性的规定了承担责任的方式，包括警告、记过、记大过、撤职、降级、开除等。我国大陆应当效仿香港高官问责制的做法，把领导性、统筹规划性、制定政策、统观全局的职务与执行领导安排、处理具体事务的职务区别开来，前者包括各政府部门的正职领导人要承担政策失误、用人失察、统辖区域出现经济倒退、其他重大事故的责任，责任方式以引咎辞职、免职、撤职为主，造成严重后果符合《刑法》等其他法律规定情形的，除承担上述政治责任外还要承担

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其他法律责任。后者包括各政府部门的非领导职务的普通公务员，主要承担细致的法律责任，包括不能按时完成领导交付的任务，在行政执法过程中滥用职权、徇私枉法等情形，责任方式以警告、记过、记大过、降级、不能评优等为主，严重的可能承担撤职等法律责任，触犯《刑法》的承担刑事责任等。

在立法机关问责制度中，问责客体是各级行政机关及工作部门。这里明显的缺陷就是没有把行政机关及工作部门的工作人员明确纳入问责客体范围，而且没有明文规定行政机关、工作部门及其工作人员承担责任的方式。笔者建议把行政机关的所有工作人员均纳入问责客体范围，并且通过完善我国人大的质询制度、不信任投票制度、连带责任制度、弹劾制度、调查制度等完善人大对行政机关的问责，使行政机关及其工作人员承担引咎辞职、免职、撤职等宪政责任。

在司法机关问责制度中，问责客体是行政机关的具体行政行为。司法机关的问责客体范围过窄，不利于对行政机关的监督。应把问责客体扩大至抽象行政行为，部分内部行政行为，部分现行法律法规规定的行政终局裁决行为。

4．问责法律制度中问责程序的建设

缺乏科学、健全的问责程序，是我国问责法律制度建设中严重的弊端，需要着重加强和完善。就行政机关内部的问责法律制度而言，现行法律大部分都规定了公务员应当承担的责任方式，但是由谁来追究、如何追究却普遍被遗忘了。在分清主管机关、监察机关和审计机关职责权限的前提下，开始启动责任追究机制，重点要完善回避制度、调查制度、书面笔录制度、告知制度、陈述申辩制度、听证制度、送达制度等，保障对公务员的责任追究有序、公平的进行，同时保障公务员的基本人权。

就立法机关的问责制度而言，现行法律关于责任追究的程序更为粗糙。笔者建议借鉴英国议会的质询制度、调查制度、弹劾制度、不信任投票制度等，完善我国人大的问责程序。具体措施包括规定人大质询的人员、时间、地点、质询方式、政府接受质询的人员、时间、地点、质询方式、人大对政府质询结果不满意时政府应当承担怎样的法律责任；人大调查的人员、方式、时间、地点、政府接受调查的人员、时间、地点、方式、人大对调查结果的处理，政府不履行人大的处理结果时应当承担怎样的法律责任；弹劾制度和不信任投票制度的适用情形和适用限制，如何规定严格的程序提起弹劾和不信任投票等。

就司法机关的问责制度而言，现行法律关于司法程序的规定是较为完善的，与行政诉讼本身是程序法有一定的关系。但也有需要完善的地方，包括设立行政诉讼简易程序、增加规定行政机关拒不执行行政判决时应当承担的法律责任以及设立检察机关提起公益诉讼制度等。

5．问责法律制度中问责法律依据的建设

是否需要在全国设立一部《行政机关问责法》，学者有不同的意见。有的学者认为没必要再设立一部专门的法律，只需依据相关法律法规进行问责即可；有的学者认为必须制定专门的全国统一的问责法，才能实现问责标准的平等性。本文赞同后一种观点，认为应当制定统一的《行政机关问责法》，内容和结构体系包括行政机关问责的涵义、行政机关问责的原则、行政机关问责的主体、行政机关问责的客体、行政机关问责的方式、行政机关问责的程序等，涉及到相关法条的，可以简约写成依照某某法规进行。这样做的好处是不仅实现了问责的统一化和法治化，更是把问责提升到国家专门法律的高度上来，使得问责制度能够走上法治化、规范化的渠道。在全国制定《行政机关问责法》的基础上，地方行政机关根据各自的情况制定相应的规章，保障问责法律制度的贯彻与执行。

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