经济理论 《饲陡譬院 筋）２０１０年第２期 从农村经济社会格局的变迁中透视安徽新农村建设 王海滨 （铜陵学院，安徽铜陵２４４０００） 摘 要：随着全面建设小康社会的不断推进，我省农村改革发展面临着许多必须引起高度重视的新情况新问题．面临着许多 制约发展的深层次矛盾和突出困难，农村经济社会格局的变化就是突出表现。这些矛盾和问题产生的原因固然是多 方面的，解决好这些矛盾和问题，关键是加强农村制度建设和创新，通过完善农村体制机制破解农业农村发展难题。 关键词：新农村建设；后农业时代；社会格局；组织结构 中图分类号：Ｆ３２３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２—０５４７（２０１０）０２—００１３—０２ 随着农村改革的扩大和深入，后农业时代我省农村改革过程 中逐渐出现了一些深层次矛盾和问题，农村经济社会格局的变化 就是中央一系列农村政策效应的集中体现。当前急需对这些问题 进行研究分析，以减少分歧，并加强推进相关方面的配套改革。同 时农村经济社会格局的变化需要放在我省新农村建设的总体框 架中去看待。 一由于长期“二元经济”格局下农村公共基础设施的低起点，加 之长期实行不同的城乡财政政策，公共产品与服务在城市和农村 的差距仍然十分鲜明。过去，我省政府对农业的支持，一方面支持 的力度不够，另一方面又主要集中在大型农田水利基础设施建设 和农产品收购流通环节，农民直接受益很少，特别是与农民生产、 生活直接相关的公共事业和公共设旌方面，政府没有给予有力的 支持。因此，我省的支农机制改革的缺陷，没有把支农的主要精力 放在支持的农村社会公益事业和公共设施建设上，放在为农民提 供与生产、生活相关的各种公共服务上，如农村义务教育、医疗卫 生、救济和养老保障、生产补助、乡村道路、电视文化等等方面，让 、我省后农业时代农村经济社会格局存在的新问题 （一）农村市场机制、服务体系急需完善 目前如何根据因地制宜、平等自愿的原则，大力兴办各种农 村中介服务组织的措施乏力。如何鼓励有特长的农户凭借技术和 信息的优势创办服务实体，开展有偿服务的办法不多。如何促使 政府职能部门转变职能，建立各种为农户提供技术推广、购销服 务、信息服务的市场化服务体系的制度不完善。如何提倡农户通 过合股、合作等形式成立各种经济合作组织，从而加快农村信用 合作社等金融管理体制改革，充分发挥农村信用合作社在农村经 济社会格局变迁中作用等研究滞后。 （二）公平统一的税制体系惠需调整 农民直接受益。这也充分说明我省政府支农机制的缺陷是农村经 济社会格局存在问题的直接原因。 取消农业税后，乡镇普遍存在的干部无事可做、乡村两级债 务负担沉重、财政收支失衡、公益事业投入不足等一些新旧问题， 特别是乡镇级财政的拮据，供养机构人员臃肿，势必会影响农村 基层政杈的正常运行，威胁改革成果的巩固。就目前而言，要解决 现存问题并巩固和深化改革成果，就必须让乡镇脱胎换骨，既要 考虑现存乡镇政府的职能与实际，又要着眼农村未来经济社会发 展的实际需要，对乡镇的组织体系进行重新设置与考量，创造一 个全新的机构和适应农村未来发展的新型农村管理运行机制。与 我省希望把政府建成具有精简、高效、统一的政府的要求相比，乡 镇政府突出表现在“四多”，即政府多、职能多、单位多和人员多。 因此，在此基础上成立的乡镇政府的区划面积也就较小，导致乡 镇政府较多，乡镇管理成本偏高，从而加重了地方财政和农民的 世界上的市场经济国家都不设立农业税这一单独面向农业的 税种，而是实行全国统一的城乡税制，农民与城镇居民、从事其他 行业的劳动者一样，享受无差别的国民待遇，在统一税制下无歧视 地工作与生活。因此，取消农业税从税收制度上消除了对于农民的 制度限制，但 肖农业税并不意味着农民不交 ，如果这样又 会产生新的税负不公。如何将农民收入纳入到所得税调节的范围 之内，最终统一城乡税制，才是我省农村税制改革的方向①ｏ （三）乡镇干部．ｒ．４５的坐标点有待调节 乡镇干部多年来一直扮演着”收税者”的角色，不少干部反映 自己工作中７０％的时间和精力用于抓农业税收，而农业税的取 消，无疑会使乡镇干部７０％的工作对象没有了，这样的变革无疑 会对广大乡镇干部的工作目标、工作方式、工作内容等产生巨大 的影响。 （四）农村历年累积的债务隐患怎样填平 负担。农村乡镇体制改革的滞后是农村经济社会格局存在问题的 制度原因。 当工业发展到一定的程度以后，国家应逐步采取反哺农业、 农村和农民的政策，这是世界各发达国家都曾经历和实践证明了 的普遍规律。但是，过去我省在工业４ｇ＿￣ｎ城镇化迅速推进的同时， 却疏忽了对农政策体系的及时调整，工业发展带来的好处基本给 了城镇人口，农村的公益事业发展，农民的教育和医疗，农民的社 会保障等等要全部由农民自己承担。在这样一个“二元社会经济 结构“下，在我省全面快速推进小康社会的建设过程中，取消农业 税，必然会出现农村经济社会格局的新问题。 三、从农村经济社会格局 变迁中透视我省的新农村建设 据有关资料显示，目前我省乡村两级地方政府，由于历史原 因，累积了巨大债务。在中西部不发达地区，几乎所有的县乡都有 负债而且债务逾期不能偿还现象比较突出。取消农业税前，乡村 两级在还债时都还可以在农业税附加上勉强做点文章，取消农业 税后，就等于彻底断掉了化债的资金来源。要通过发展经济来化 解债务短期内无疑是一句空话。目前村组一级债务化解已经成了 “不可能完成的任务”。 二、在新农村建设的宏观背景下审视我省农村经济社会格局 的变迁 首先．加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是破解我 省农村经济社会矛盾的根本出ｌ嘻。在充分肯定我省农业农村改革 发展成就的同时。必须清醒地看到，随着工业化、信息化、城镇化、 市场化、国际化深入发展，随着全面建设小康社会的不断推进，我 省农村改革发展面临着许多必须引起高度重视的新情况新问题， 收稿日期：２ＯｌＯ一０３—１２ 作者简介：－Ｔ－￣（１９６４一），男，安徽舒城人，铜陵学院经济学副教授，经济学在职研究生，法学硕士，研究方向：经济学基础理论、农业经济。 基金项目：安徽省教育厅人文社会科学研究项目成果（编号：２００７ｓｋ３２０）。 一ｌ３一 《局 成 院；颓）２０１０年第２期 面临着许多制约发展的深层次矛盾和突出困难，这些矛盾和问题 产生的原因固然是多方面的，解决好这些矛盾和问题，关键是加 强农村制度建设和创新，通过完善农村体制机制破解农业农村发 展难题。党的十七届三中全会着眼于中国特色社会主义发展全 局，提出加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，建立促进城 乡经济的社会发展一体化制度，建立健全统筹城乡发展的体制机 制，这为破解新农村建设进程中的三大突出性矛盾，破除城乡二 元结构及其所造成的深层次矛盾，改变农村经济社会发展滞后的 局面，指明了根本出路和方向，提供了制度保障。同时加快形成城 乡经济社会发展一体化新格局，也是缩小城乡收入差距、缓解农 税费而酿成的本应由国家承担责任的部分债务：还可利用部分机 动土地，采取竞价承包、公开拍卖等方式获取一部分资金用于偿 债。总之，债务不除，乡无宁日，村无宁日，农民无宁日，农村就很 难发展。这个问题需要从两个角度进行全面分析。一个是农村公 共服务的资金供给角度，一个是需求角度。从供给角度分析，农村 公共服务的资金供给在农村税费改革以后，似乎主要来自新的农 业税。 肖农业税，如果不考虑开辟新税收财源的话，就意味着这 部分资金的来源要由中央、省和市级财政来承担。能否承担以及 如何承担这部分改革的成本是首先需要解决的问题。ｏ由此可见， 化解乡村债务是一项涉及面广、政策性强、工作难度大的系统工 村经济社会结构矛盾、实现城乡共同繁荣的根本途径。 其次。加大对农业总量投入．切实体现“以工补农”的基本政 策 因为“无税时代”农村经济社会格局变迁中存在的新问题，突 出表现在一个“钱“字，实际上是各种内在矛盾在财力上的集中体 现。笔者的基本思路一是“投”；二是“清”。 因为农业投入总量不足是目前农业问题的症结。总量不足， 主要是地方财政特别是市、县级财政的农业投入不足。国家财政 用于农业的支出总量在增加，但占财政总支出的比重却呈下降状 态。其主要原因：第一，随着经济的快速发展，三次产业在国民经 济中的构成变化较大，农业在ＧＤＰ中的份额在降低，相应引起投 资的份额下降。第二，尽管中央对农业的投入增长较快，但地方特 别是不少市、县对农业的投入增长幅度不大。中西部地区的市、县 多为“吃饭”财政，农业投入严重依赖国家和省级投入。据财政部 提供的资料，目前在东部地区的农业投入中，中央投入所占比例 为２ Ｏ％，在中部地区的比例为４Ｏ９，『－１５Ｏ％，在西部地区的 比例为５Ｏ盼—－７ｏ％。一些市、县的本级财政基本没有新增支农投 入，但在财政预算中，却将中央和省级财政支农资金算做本级投 入，导致重复计算。第三，目前各地对农业法中“农业总投入”的具 体内容理解不～，也造成很难对各级政府的支农支出增加幅度是 否符合农业法的规定作出准确判断。也就无法起到督促政府增加 农业投入的作用。 笔者认为加大对农业总量投入，切实体现“以工补农”的基本 政策的关键，是解决工业反哺农业的具体途径，本人认为治本的 办法是调节工农产品的比价。现在农产品价格偏低，说到底还是 供大于求。若政府在严格保护耕地的同时，补贴农民休耕，减少农 产品供给，价格就可涨上去。若如此，工业让利给农业，便有市场 机制做保证。 以上三个问题集中强调“投”；下面谈谈“清”。 应该强化两方面的改革： 一是深化农村税费改革，逐步建立城乡统一的税制体系。取 消农业税后，农村税费改革进入到农村综合改革阶段，而统一城 乡税收制度、逐步建立起完善的覆盖城乡的公共财政体系是这个 阶段改革的重要内容之一。根据大多数国家将农业税纳入到流转 税、增值税、遗产税三者相结合的税收体系，并对农业给予相应的 税收优惠政策的惯例，对于农产品的增值税可实行免税 调整农 产品加工企业的税收政策：对化肥等农业生产资料的政策由退税 改为给购买生产资料的农民直接补贴；将农业生产经营所得纳入 所得税征收范围，这样只会对收入大户征税，基本不会增加农民 的负担。为了加强地税的调节作用，应尽快将烟叶等特产税转型， 改征营业税，收入继续归地方；将产业化、商品化程度较高，与农 民没有直接关系的天然橡胶、原木等产品的征税收入也归地方所 有。等将来城乡居民收入差距缩小到一定的时候，再考虑对农用 土地征税，统一到物业税中，以体现出对农业用地的调节。这也是 逐步统一城乡税制改革的重要一步。 二是积极寻求乡村债务的基本平衡，建立预防新债务产生的 长效机制。乡村债务是一个巨大的隐患，如果不能尽快填平，必将 制约整个农村经济社会的长远发展。对此应积极探索途径。是否 可由国家出资核消一部分过去“普九”达标、办集体企业和为完成 一１４一 程，必须突出重点，标本兼治。既要全力抓好现有债务的化解工 作，又要建立预防新债务产生的长效机制。 最后。深化农村政治体制改革。量塑农村经济主体。稳步推进 和深化乡镇干部人事制度的改革。最终解决人的问题。选也是经济 学研宛的根本问题。建设社会主义新农村的最终落脚点是增加农 民的福祉，要让农民成为建设新农村的”局内人”而不是“局外人”， 让他们充分表达自己的意愿， 使自己的意愿制约官员的行为；确 保他们的知情权、参与权、管理权和监督权，使他们在建设自己家 园中不致“失语”，有自已的话语权。因为新农村是农民自己的家 园，农民期盼什么，需要什么，在新农村建设中农民的幸福指数是 否提高了，他们最有发言杈。基层政府在领导和规划新农村建设 中，要与农民民主商议，不强迫命令，要引导扶持，不包办代替。新 农村建设农民是三力军，基层政府只是新农村建设中组织规划和 服务的角色，是一个民意的提炼者和升华者，而不应该是一个俎代 庖的拍板者和不顾民意的决策者。上级政府考核基层干部的政绩， 不只看ＧＤＰ是否增长了，还要看增长的ＧＤＰ是否是绿色的。看万 元ＧＤＰ能耗降低多少，看资源消费是否“寅吃卯粮”。看人类发展 指数是否提升。只有把农民看成新农村的主人，重视农民的话语 权，尊重民意选择，才能把新农村建设民农民的幸福家园。 必须全面深化我省农村政治体制改革，提高农村自我发展的 能力。为此，要尊重农民的意愿，培养农民对农村公共事务的参与 责任，使他们对新农村建设有一种主人翁意识和归属感。脱离了 这一点，新农村建设不可能取得成功。为此需要全面恢复和提升 农民的主体地位，探索村官管理的新模式。对于村官的管理应该 积极探索从行政村范围征集资金为他们提供主要收入来源，政府 发放一定的经济补贴只能是补充性的、暂时性的。为此提出以下 建议：一是对于农村公共服务所需要的资金，打破原有的基数法， 通过典型调查确定数量标准，包括政府机构的人员定编、经费定 额，义务教育经费的合理定额等，然后确定总的转移支付规模；二 是对确定中央、省级和市级政府所应承担的责任，以及各自承担 转移支付的规模：三是采取区别对待经济发达地区、中等发达和 不发达地区的转移支付政策，经济发达地区的农业税取消后。可 以由省级财政承担转移支付的主要责任；四是有关部委要全面做 好改革成本的预算，以便由财政部做好中长期的滚动预算。防范 政府的财政风险。 不可忽视的是在取消农业三税的过程中，必须稳步推进乡镇 干部人事制度的改革．，这关系到整个农村乃至全社会政治经济的 稳定。总之，要想从根本上解决乡镇政权建设中的问题以及农村社 会一些深层次的矛盾问题，必须乡镇政府，从根本上“还政于民”， 激发农村社会的活力和效率，维护农村稳定。否则，“庙”不拆，”和 尚”难赶。乡镇政权对农民群众利益的汲取就不可能停止。也就没 有农村的稳定和农民的，Ｊ慷，更没有全社会的和谐与全面进步。 注： （Ｄ杜志雄：《落实中央“十一五规划建议”建设社会主义新农村＞． 中国社科院院报．２００８年第８期 （ 李培样、李诚固：《论城乡五动：解决“三农”问题的机制与对 策》，地理科学．２００９年第４期
