第一章 绪论
1. 什么是行政组织，如何理解行政组织的含义？P2
答：广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。
狭义的行政组织是指国家的行政机关，即依法建立、体现统治阶级意志、执掌行政权力、履行行政职能、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。管辖范围涉及社会生活的各个方面、各种领域、各个团体。每个人都直接或间接受各种行政组织的管理和提供的各类服务。
2. 行政组织的基本要素有哪些？P3-4
答：<1>物质要素：人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。）、物资设备（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。
<2>精神要素：目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、权责结构、人际关系。
3. 什么是行政组织的功能？为什么说行政组织功能既是广泛的，又是有限的？P10、P12
答：行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。反映着国家行政管理活动的基本内容与行为方向，是国
家本质的具体表现。
行政组织功能既是广泛的，又是有限的。一方面，行政组织承担着促进以经济发展为中心的社会全面发展的任务，行政组织的功能范围必然涉及国家政治与社会生活的各个方面，因此具有广泛性。另一方面，行政组织的功能又是有限的，表现在：（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。（2）私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不应干预。（3）行政组织功能发挥要以法律为依据。（4）行政组织自身的能力也是有限的，不可能永远正确，也没有力量对社会事务包揽无遗。
4. 怎样看待行政组织理论与相关学科的关系？P15-17
答：1.行政组织理论与政治学的关系
政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想。政治学既是行政管理学的专业基础理论，又是行政组织理论的专业基础理论。
2.行政组织理论与管理学的关系
<1>组织学研究主要局限于组织自身，管理学研究是全面的。<2>组织学是管理学的分支。<3>行政组织理论是管理学的分支。
3.行政组织理论与行政管理学的关系
<1>行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中独立出来的。
<2>行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。
4.行政组织理论与心理学的关系：心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。
5. 行政组织理论的研究对象和内容是什么？P13-14
答：行政组织理论的研究对象是行政组织自身。行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：
1.行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展等。
2.行政组织的静态研究，包括行政组织的目标、结构、体制。
3.行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部条件。
4.行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。
6. 研究行政组织理论的方法和意义有哪些？P17-22
答：1、行政组织理论的研究方法：
马克思主义的世界观、方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织理论的基本方法，它是开展行政组织理论研究的总的理论基础和指导思想。为此，我们在研究行政组织理论的过程中、必须遵循以下方法：（1）阶级分析的方法。行政组织是国际政权中的重要组成部分，是统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须
从各个时期国家的阶级性出发。（2）系统分析的方法。用系统分析的方法来观察行政组织，行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统。只有把握行政组织的系统性，才能获得对它的完整认识。（3）理论联系实际的方法。行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性。（4）静态与动态相结合的方法。静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法。它侧重于对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。在行政组织的学习和研究中，我们既要把握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的能动因素。只有这样才会不失于片面。（5）纵向与横向结合的方法。既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。
2、行政组织理论研究的意义：（1）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。（3）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。（4）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要
第二章 行政组织的演变
1. 奴隶制时期外国行政组织的发展具有什么特点？如何认识古希腊、古罗马行政组织的民主性？P27、P25、26
答：奴隶制时期外国行政组织的特点：（1）行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。
古希腊出现了各不相同的城邦国家，雅典是其主要代表。雅典是古代奴隶制民主共和政体的典型，其行政组织具有原始的民主行政特征。四百人会议、五百人会议等具有行政性质的组织以及行政首长—执政官，都由公民选举产生，行政的内容亦由公民大会决定。古罗马行政组织也具有民主性，古罗马共和国时期，执政官、检察官、保民官、营造官都由人民大会选举产生。即使是古罗马帝国时期人民大会作用越来越小，执政官、财务官、罗马市长也要经过元老院选举产生，具有一定的民主性。
2. 中世纪英、法两国行政组织的演变各具什么特点？如何评价英国的地方自治和法国的行政集权？P27-29
答：中世纪英国有悠久的历史和独特的政治文化传统，西方国家议会和内阁都发源于英国，英国尊崇传统和惯例，所以其行政组织的演变基本表现为一个渐进的过程：央格鲁.撒克逊是国王和贤人会议两个权力中心；威廉时期是贵族会议加御前会议；14世纪中叶演变为上院和下院，二元政治结构基本成型；都铎王朝王权有所强化，以枢密院处理政务。
中世纪法国经历了三个阶段，演变过程基本上是一种集权的趋势：1，地方分封的封建君主制，有“小国王、大诸侯”之说。2，等级君主制时，三级会议与君主并存。3，中央集权的专制君主制，建立了中央集权的官僚制度。
封建时期英法的行政组织有如下特点：1，立法权与行政权分离，行政权受到立法权的
制约。2，中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变为全国的中央行政组织。3，地方行政组织较奴隶制时期有很大发展。4，王权与教权关系密切，它们之间既有斗争又有合作。
英国的地方行政组织由郡、百户区、村社三级组成，其行政长官由郡会议、百户会议产生。商业集中的地方设立自治市。由于中央没有建立起庞大的官僚机构，英国的地方政府基本上处于一种半自治的状态，中央对地方控制较弱。故有“地方自治之乡在英国”的说法。
法国君主制的演变一直是一种集权的趋势。地方分封的封建君主制时期，王权弱小；等级君主制时，王权开始加强，三级会议远不能与英国的议会相比，受到国王的控制，国王开始在全国范围行使职权，国王的行政机关由家臣机关演变成全国性的官僚机构；专制君主制时期，法国建立了中央集权的官僚制度。国王拥有立法、行政、司法、军事等最高权力，三级会议被解散，国务会议由国王及其亲信组成，地方行政、财政、司法事务由国王钦命的监察官负责。监察官的设置，是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志。
3. 资本主义时期英、美、法三国中央行政组织和地方行政组织是如何演变的？英国的内阁制行政组织、美国的总统制行政组织、法国的半总统制行政组织各有什么不同？P29-38
答：资本主义国家的行政组织经历了几百年的历史演变，现在已发展得相当完备，形成现代意义的行政组织。
1，英国：英国实行君主立宪制，英王演变为虚位元首，首相是行政的实际首脑，议会掌立法，内阁管行政，司法交法院。（1）中央行政组织主要有枢密院、内阁及政府各部：
枢密院权力削弱，成为形式上的最高行政机关；内阁成为实际上的最高行政机关，有行政、决策、立法、监督等职能；政府各部是中央行政的职能部门。（2）地方行政组织：英国有英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰四个地区，地方政府具有独立的法律地位，各地区行政组织不完全相同，一般分郡区两级，有时分郡、区、教区或社区三级；其职能主要有：管理交通道路；维护公共秩序和治安；搞好环境卫生；制定和实施城乡规划；发展公共事业；提供福利服务。
2，美国：美国是联邦制国家，实行三权分立，实行总统制，总统既是国家元首，又是最高行政首脑。美国行政组织包括联邦政府机构、州政府机构、地方政府机构。(1)联邦行政组织：总统直属机构（直接受总统领导，是总统的咨询、参谋、辅助机构）；内阁和行政部（内阁仅是咨询机构，只向总统负责，不固定，仅是一种形式；部是联邦最重要的行政机关，现有15个部门）；独立行政机构（专业性强、具有独立性、行使混合权力、办事效率高，有60余个）。（2）州行政组织：现有50个州，也实行三权分立，与联邦政府实行分权制，没有统属关系。（3）地方行政组织：州以下的政府才称为地方政府，一般划分为县和市，下设教区或镇。另外设有特别行政区、学区。县的主要行政管理机关是县委员会，既是立法机关又是行政机关，县政府传统职能是执行州的行政职务，既是州中最大的地方政府，又是州政府在某一地区的代理机关，其职能一般较为简单；市政府既是州政府的代理，又是市政的自治体，主要职能是负责公共事务，有市长-市议会制、市经理制、委员会制、大都会区制四类；镇政府的组织形式各异，一般是镇委员会承担行政职能处理镇的公共事务；特别行政区只执行某一专项职能，还有专门管理公共教育的学区，领导机构是管理委员会。
3，法国：法国的资产阶级政体经历多次演变，到戴高乐时期才稳定下来，实行人称“半总统半议会制”的体制。这种体制有如下特点：首先强化了总统的权力，总统不对议会负责，只对选民负责，有任免总理、组织政府、解散议会等非常权力；其次是提高了政府的
地位，政府对议会负责，但任免总理、组织政府的权力在总统而不在议会。再次是议会的作用明显下降，但仍然拥有立法、监督政府和批准政府财政预算三大职能。（1）中央行政组织由总统、总理、中央各部组成。总统和总理都享有最高行政权，人称“行政二头制”，实际上总统权力大一些，一般总统掌握大政方针，总理处理日常事务。各部是中央行政的职能机构。（2）地方行政组织有大区、省和市镇三个层次。法国地方行政组织有如下特点：每一个层级既是地方的国家行政机构，又是地方自治的行政机关，前者的机构为各级政府及其行政长官，负责国家在地方的事务，后者的机构为议会和议长，负责纯地方事务。大区不是省的上级，职权限于经济发展和领土整治并协调两省以上的活动；省有省长（代表国家及中央）、省议会和议长（负责省的自治）；市镇有市长和市议会，市长既代表国家受中央领导和省领导的指导，又执行市镇自治事务并对市议会负责，以前一种身份占主导，市长行使自治权还要受省长监督。
英美法三国行政组织不同点：1，国家元首与行政首脑关系上：英国女王为国家元首（虚君）无行政实权，首相是行政首脑；美国总统既是国家元首又是行政首脑；法国总统既是国家元首，又是行政首脑之一，总理也是行政首脑之一，总理权力来源于总统，但也受议会监督。2，最高行政机关：英国枢密院是形式上的最高行政机关，实际权力掌握在内阁，内阁有行政、决策、立法、监督等职能，向议会负责，阁员与首相是同僚关系，有固定会议形式；美国的行政以总统为核心，有各种直属机构，白宫办公厅是神经中枢，内阁只是总统的咨询机构，不决定任何政策不负集体的政治责任，内阁只对总统负责不对国会负责，阁员是总统的下级，内阁无固定形式、人员、会期；法国宪法规定总统和总理都享有最高行政权，是“行政二头制”，实际上总统权力大一些，总理和部长联合称为政府，总统有总统府，总理有总理府。3，地方行政组织：英国虽是单一制国家，但历来有自治传统，四个地区具有独立的法律地位，各地区之下也实行地方自治，但地方职权在逐渐削弱，中央政府职权有所扩大。美国是联邦制国家，州政府不属于联邦政府领导，与联邦实行分权制，州以下地方政府情况各异，县政府一般受州领导，市政府既受州领导又是市政自治体，镇
政府承担简单的镇的事务，另外还有特别行政区；法国行政体制的特征是高度中央集权，各级地方政府除了处理地方自治事务外，必须接受中央和上级政府领导，代表中央和上级处理地方重大事务，法国行政改革中有逐渐扩大地方权力的趋向。
4. 中国古代行政组织与同时期外国行政组织相比较，有何特点？P41-42
答：中国古代行政组织与同时期外国行政组织相比较，有如下特点：（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。
5. 新中国行政组织的发展具有什么特点？从新中国行政组织曲折演变的历史过程中，可以得到哪些启示？P51-52
答：新中国行政组织的发展有如下特点：（1）新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的。（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。虽然过去已经进行了几次大的改革，但往往都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的
怪圈。就我国的实际情况分析，高度集权管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因。
从新中国行政组织曲折演变的历史中，可以得到以下启示：（1）对行之有效的方法和原则必须坚持，如必须组织的人民性、必须坚持精简、统一、效能的原则、必须坚持民主集中制。（2）必须根据内外环境变化对行政体制不合时宜的部分进行改革。所以改革开放后，我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革前提和基础。
第三章 外国行政组织理论
1.外国早期的行政组织思想有哪些值得借鉴的地方？P58
答：西方早期的行政组织思想的内容还是非常丰富的，有不少值得借鉴的地方。比如关于行政组织的职能、行政组织的分工和机构设置、行政组织的用人原则、行政组织的内聚力原则、行政组织的法制管理以及依法行政等思想，都成为后来行政组织理论的渊源。
2.传统时期的行政组织理论的主要内容是什么？其研究特点是什么？P58-64
答：传统时期的行政组织理论主要内容如下：1，威尔逊（西方行政学创始人）的行政组织思想：1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，其关于行政组织的思想：（1）要求首先明白行政组织的职能、任务、范围；（2）倡导改进政府机关的组织机构与工作方法；（3）强调行政组织应成为公众信赖的机关。2，泰罗（科学管理之父）的科学管理组织原理：1911年出版代表作《科学管理原理》，其组织思想有四点：（1）主张将管理职能与作业职能分离开来，各负其责，同时又强调管理者与工人要合作；（2）强调组织
管理职能的专门化；（3）强调组织工作要计划化、标准化、程序化；（4）强调组织管理中的例外原理，即高层管理人员应当适当放权，自己只保留例外事项的决定权和控制权。3，法约尔的一般组织理论与原则：法约尔试图提出一种适合于很多领域的一般组织理论，1916年出版《工业管理与一般管理》，其组织思想：（1）组织与管理密切相关；（2）任何切实有用的理论应当能够应用于所有的人类组织；（3）探讨了组织的层级机构，主张保持比较小的管理幅度，越往上管理者直接管理的下属人员越少，一般不超过6人；（4）提出了组织管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制；（5）提出了14条组织管理原则。4，韦伯（组织理论之父）的官僚制行政组织理论：提出官僚制理论，他认为任何组织存在都靠权威维持，合法权威来源于习俗惯例、个人魅力、理性法规。韦伯认为官僚制是法理权威最适宜的组织形式，官僚制组织是按法理原则建立的理想化、正规化的组织，其特征：（1）组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位；（2）组织内成员享受的待遇相对固定，并取决于个人的能力和表现；（3）组织内层级节制，强调严格的隶属关系；（4）强调组织的专门化；（5）组织靠规章、制度来加以管理；（6）组织机关的管理以书面文件“档案”为基础。5，古立克、厄威克的组织理论：（1）他们是传统组织理论和管理理论的汇集者，主要贡献在于首次提出了“组织理论”这一学科名称。（2）古立克总结出了管理的七要素POSDCRB：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。（3）古立克与厄威克共同整理出管理八条原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。
传统时期的行政组织理论在研究中有如下特点：基本贡献是：（1）把专业化分工原理广泛地引入组织管理中；（2）总结概括出管理幅度和管理层次原理；（3）倡导“理性化—法律化”的组织形态。存在的不足表现为：（1）只研究了组织的静态结构，忽视了对组织的动态研究；（2）在强调组织的非人格化、理想化时，忽视了人的主观能动性和需求的多样性；（3）只将组织当作一个封闭型系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。
3.如何评价行为科学时期的行政组织理论？P69
答：行为科学时期的行政组织理论有梅奥的人际关系组织理论、巴纳德的组织要素与平衡理论、西蒙的决策组织理论等。
行为科学时期的行政组织理论有以下贡献：（1）特别注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究；（2）注重对非正式组织的研究。（3）注重对组织决策问题的研究。
行为科学时期的行政组织理论较传统行政组织理论有了很大进步，但也存在明显不足：（1）过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；（2）过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的、系统的研究，以致研究日趋支离破碎，缺乏有力的理论统御；（3）仍然是带有封闭性质的研究。
4.如何克服和避免行政组织中帕金森现象和彼得原理？P74-76
答：帕金森概括的官场通病被称之为帕金森现象，主要表现为：（1）职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；（2）现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；（3）组织的低效、无能源于自发的嫉妒病；（4）豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。
彼得认为，不称职是人类社会的一个普遍现象，每个组织都充塞着不称职者。“在实行梯层等级的组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便是组织理论中的“彼得原理”。
要克服和避免帕金森现象和彼得原理，以下几点可供参考：（1）要敢于削减臃肿机构，克服工作惰性。在行政管理体制中，如果帕金森定律发挥了作用，那么行政机构就会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都在忙碌，但工作效率却越来越低下。因此作为管理者要痛下决心，敢于削减臃肿机构，彻底解决人浮于事、相互扯皮、敷衍塞责现象的发生。要克服工作惰性和思想的局限性，激励职工紧张而努力地工作。（2）要珍惜时间，提高工作效率。管理者教育职工，要十分珍惜和合理利用好时间，必须为每一项任务规定完成的最后期限，增强职工的时间观念，充分利用好时间，争取事半功倍的效果。要教育职工，即使时间是充裕的，也不要挥霍浪费。珍惜时间，提高效率，是取得成功的要诀。（3）要善于发现人才，敢于重用人才。作为管理者，不仅要独具慧眼，能够发现人才、重用人才，还要有容人之量，敢于启用比自己能力强的人。只有这样，才有利于人才的脱颖而出，使工作不断取得进步和成功。（4）每个人都应正确估量自己的潜力，不要盲目追求晋升，同时组织应给予个人更多的学习机会，充分训练他们。另外，组织对某个人晋升前应综合考察，应以能否胜任为标准而不以上司的好恶为标准。
5.你对新公共行政学派和企业家政府理论力求从根本上改革行政组织的主张有何认识？P76-81
答：新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。其主观点：（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判，新公共行政学派认为，公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。（2）主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革。为行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分
权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。 ①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整合过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。通过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。新公共行政组织学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识。
企业家政府组织理论也是美国近年来最为流行的行政学派，美国学者奥斯本和盖不勒在1992年合著的《重新创造政府》中首先提出来。其基本思想是主张把企业经营的一些成功经验运用到政府中来，使政府能够注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。这种理论主张从根本上改变政府的行为方式，希望政府能向企业一样充满活力，能快速反应，引入竞争机制，树立顾客意识，简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府。他们认为企业家政府应当具备十大特征：（1）掌舵而不是划桨（2）妥善授权，而非事必躬亲（3）注重引入竞争机制（4）注重目标使命，而非繁文缛节（5）重产出而不重投入（6）树立“顾客意识”（7）重收益、重集资、重赚钱（8）重事前预防，而不是事后的补救（9）重分权模式和合作式组织（10）重市场机制调节，并非仅靠行政指令控制。
7. 试比较彼得斯、休斯、登哈特的行政组织理论。P81-85
答：1.彼得斯的行政组织理论：代表作《政府未来的治理模式》，提出了政府治理的四种模式：市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式、解制式政府模式，并进行了比较分析。
2.休斯的行政组织理论：代表作《公共管理导论》，认为以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式，其特征：（1）注重结果的实现和管理者个人的责任（2）脱离官僚制的趋势，更具灵活性（3）明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩（4）公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场（5）政府职能更有可能受市场检验（6）通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。
3.登哈特的行政组织理论：代表作《公共组织理论》、《组织的阴影》，对官僚制和新公共理论进行批评，主张以新公共服务的理念来取代新公共管理，结论是公共行政组织必须保证充分回应人民的意志，不应该、也不必像企业那样来管理。首要的价值取向应该是关注公共性、回应性及有效性的研究。
第四章 中国行政组织理论
1.中国古代行政组织思想中有哪些值得借鉴的精髓？P94
答：中国古代行政组织思想尽管有某些不足，但有很多在今天仍然值得借鉴的思想。例如政令统一的思想，等级节制的思想，专业分工的思想，以法治国的思想，责权统一思想，组织和谐与内聚力思想，组织经济与效率思想等，对于当今的行政组织与管理仍然具有现实意义。
2.如何评价孙中山的行政组织思想？P94-97、P114
答：孙中山行政组织思想有如下要点：
（1）创五权分立原则，谋求“万能政府”：①主张按五院制形式构建一个高效率的“万能政府”。提出立法、行政、司法、监察、考试五权分立的原则，并主张按五权分立原则采取五院制形式来构建中华民国政府。②为了保证选拔官员的公正性，应当由独立于行政部门的考试院来选拔人才。用来监督和裁判官吏的监察机关也应当独立，以保证行政机关公正行事。③孙中山“五权宪法”思想的理论依据是权能分立学说，他主张人民掌握“政权”，政府实施“治权”。他的“五权分立”是对西方三权分立思想的重大发展，目的是要把中华民国建成世界上最完善、最健全的资产阶级民主共和国。
（2）倡导地方自治，提出均权制主张：①应当使人民直接在基层行使民权，这是民主制度的基础，也是国家的希望。同时，他在倡导地方自治的同时，也强调国家的集中统一。②关于中央与地方的权限，孙中山提出了“均权主义”的思想。将国家的集中统一与地方的自治相结合，凡是全国性事务由中央管理，适合因地制宜的地方事务则由地方政府管理。
（3）重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才。
孙中山先生的行政组织思想在中国历史上具有特殊的地位，有着承前启后的作用。尽管由于历史条件的限制其治国主张未付诸实施，但是他代表了一个时代。他既倡导学习西方治国之规，又充分赞赏中国古代承袭下来的治国经验，把外国的方法和中国国情结合起来，梦寐以求建立一个高效的“万能政府”。尽管其思想也有局限性，但他的许多主张至今仍有借鉴作用。其思想为我国行政组织理论的研究，留下了宝贵的遗产。
3.试述毛泽东、邓小平行政组织思想的主要内容及其理论与实践的意义。P98-110、P114-115
答：一、毛泽东行政组织思想：
（1）毛泽东行政组织思想的渊源：是以马克思主义行政组织理论为指导，为渊源的。是在马克思主义行政组织理论的指导下，经过根据地政权建设和新中国国家行政管理实践的长期探索而逐步形成的中国社会主义行政组织理论。
（2）关于社会主义国家行政组织的性质：①我国行政组织的性质是人民自己的政府，以为人民服务为宗旨。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是社会事务管理的主体，这是区别于资本主义国家行政组织的根本标志。②我国行政组织必须对人民代表大会负责。③我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。这是我国社会主义行政组织的一条基本原则。
（3）关于社会主义国家行政组织的职能：包括社会职能和政治职能两个方面。总的趋势是：政治职能逐渐减弱，社会管理职能逐渐增强。
（4）关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则：①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。②反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。
（5）关于中央政府和地方政府的权力分配：主要提出了要调动中央和地方两个积极性和统一领导、分级管理的思想。既要维护中央的集中统一领导，又要充分调动地方的积极性。主张中央集权与地方分权的适度结合。着重强调的是，在巩固中央统一领导的前提下，
扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。
二、邓小平行政组织思想：
是邓小平对马列主义、毛泽东行政组织理论的继承和发展。主要体现在《党和国家领导制度的改革》中：
（1）行政组织应以经济职能为中心。强调我国政府工作必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力。
（2）行政组织必须进行改革：①行政组织改革的必要性。邓小平强调应该“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。要达到这一目的，就必须进行行政组织改革。②要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。在中央与地方的关系上，一方面强调“中央要有权威”，另一方面也主张让地方有更多的自主权，强调应该有计划的大胆地下放权力，并指出“地方各级也有一个权力下放的问题”。③要改革党政不分的问题，理顺党政关系。④要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。⑤要进行机构改革。机构改革是行政体制改革的重要内容，精简机构是一场革命。
（3）行政组织必须克服官僚主义，提高行政效率。邓小平把克服官僚主义当作行政组织体制改革的目标之一。
（4）行政组织必须加强法制建设：①必须加强组织制度建设。提出必须制定一系列的法规，使政府做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。②重视组织机构的编制立法。主张用法规的形式来控制机构设置和人员编制。③主张建立严格的工作责任制。一是
要扩大管理人员的权限，责任到人就要权力到人；二是要善于选用人员，量才授予职责；三是要严格考核，赏罚分明。只有这样，才能提高工作效率。④ 强调必须建立科学的干部人事管理制度：第一，建立老干部离退休制度，废除实际上存在的干部领导职务终身制。第二，实现干部队伍的“四化”，即革命化、年轻化、知识化、专业化。第三，加强对干部的任职任期管理，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换等制度。第四，把竞争机制引入干部人事制度，严格监督管理，注重实绩，鼓励竞争，使得人尽其才、各展所长，并创造优秀人才脱颖而出的环境。
毛泽东、邓小平有关行政组织思想的理论与实践的意义：1，毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代中国的行政组织理论，是我国当前行政组织建设和改革的带根本性的指导思想，是马克思行政组织理论的重要组成部分。2，以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体，在领导根据地建设和新中国的行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想。这为我国行政组织的建设与管理奠定了理论基础。3，以邓小平为核心的新中国第二代领导集体高瞻远瞩，明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针、政策。改革是邓小平行政组织思想的核心。为我国行政组织改革指明了方向。邓小平的行政组织思想，实际上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展。4，建国以来，正是在毛泽东、邓小平行政组织思想的指导下，我国行政组织的建设和发展，才取得了明显的成就。
4.如何评价现阶段中国领导人的行政组织思想？P110-115
答：在邓小平之后，江泽民、胡锦涛、温家宝等党和国家领导人在诸多讲话、工作报告和相关文献中，涉及政府机构改革、政府组织建设方面的内容也非常丰富。主要有：1.深化行政机构改革，促进政府职能转变。2.推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍。3.坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会。
现阶段中国领导人所阐述的行政组织思想和毛泽东、邓小平的行政组织思想是一脉相承的，也充分体现了在当前市场经济条件下我国行政组织改革的时代要求。
第五章 行政组织目标
1.行政组织目标的含义是什么？P116-117
答：组织目标核心内涵包括以下几点：1.组织目标对于组织成员的活动具有公共指向性。2.组织目标代表着一种未来状态。3.实现组织目标需要投入特定资源。4.组织目标具有评估组织及其成员绩效的工具作用。
综上，行政组织目标是指行政组织为了实现特定的未来状态而设定的一种可以激励组织及其成员投入特定资源，并且可以用作组织管理工具的公共导向。
2.行政组织目标有哪些结构和类型？P120-123
答：行政组织目标的结构：纵向目标与横向目标；外部目标与内部目标；战略目标与战术目标。
行政组织目标的类型：消极性目标（具有较强的限制性作用）与积极目标（具有较强的发展性与激励性）；经济目标、文化目标与社会目标。
3.行政组织的外部目标有哪些？P124-129
答：1.维护社会公平。社会公平是指机会公平和结果公平的统一、生产行为激励机制和社会正义供给制度的有机统一，行政组织追求的社会公平目标应该是终极价值和工具性
价值的统一。维护社会公平的机制，既要做大蛋糕又要分好蛋糕，为社会个体享有基本的生存权利提供制度保障。
2.提高社会生产效率。社会生产效率是对一个社会的生产投入与产出，成本与效益的比例关系的衡量。行政组织应致力于协调和平衡对社会公平和社会生产效率的追求，通过特定的制度安排实现两者的和谐共处。提高社会生产效率的机制主要有：编制国民经济和社会发展规划，制定产业政策，调控投资规模和速度，具体运作和监管重大工程项目，提高社会人力资本的存量和质量，协调区域发展，稳定宏观经济形势，改革人事管理体制，开发和保护自然资源，促进科技进步、加快自主创新步伐等。
3.回应社会公众的要求。回应社会公众的要求是指行政组织通过获取社会公众对政府管理的各种要求，并将这些要求进行整合，然后根据行政组织的实际情况，采取具体行动对这些要求加以满足和实现的行为过程。回应社会公众要求的机制包括：行政组织应当把回应社会公众作为一种理念坚持下来；行政组织应当把回应社会公众要求的目标纳入工作议程中去。行政组织要建立、完善和实施考核机制，系统、双向、开放地考察其回应效果。
4.提供公共服务。公共服务一般应包括：提供经济基础与各种具体的服务；协调与解决团体冲突；维护公平竞争 ；保护自然资源；向弱势群体提供必需的商品和服务；保持经济稳定等。提供公共服务的机制应有：社会成员通过各种方式向政府表达自己对公共服务的需求；权务机关、司法机关和行政组织整合这些关于公共服务的需求，制订提供公共服务的政策和计划，安排具体的公共项目；最后，以政府行政组织为主通过各种方式执行其政策和计划，管理公共项目。
4.行政组织的内部目标有哪些？P129-133
答：1.管理资源。行政组织的资源主要包括人力资源、公共权力、公共资金、办公设备与人员装备，以及相关物质资源、依法代理国家管理的土地资源等。较私人组织最大区别：拥有权力机构赋予的公共权力资源，及其延伸出来的公共权威。
2.绩效管理。是指绩效管理主体通过设定明确的绩效目标和测量标准，对组织成员及组织自身的工作成效进行测量并据此得出考核结果，采取相应的奖惩措施以提高行政组织绩效的管理活动。不仅追求效率、效能和效益，还追求公平性、回应性、参与性和公共性。绩效管理的主体一般指行政组织的领导层、上级组织和社会公众。原则主要是：效率与公平并重、效率与民主兼顾，经济增长与社会发展同步。除管理主体、原则外，还有测量标准和奖惩制度等管理机制。
3.机关管理。指行政组织的领导及其成员为了优化办公环境，有效实施组织目标而依据相关的规定对机关的财务、设施和设备等实施的管理活动。机关管理的原则：服务、高效、廉洁，科学化，制度化。
4.组织发展。指行政组织为适应内外环境及条件的变化，适时、有效地对组织的目标、结构及组成要素等进行调整和修正。
5.试述行政组织目标管理的过程。P133-143
答：行政组织目标管理是对于行政组织目标进行的管理，是一个系统的循环过程，包括：目标的制定、执行与协调和监管、评估和反馈。
一、目标制定：1，制定组织目标的原则有（1）民主参与；（2）系统协调；（3）定性与定量相结合；（4）现实可行性。2，制定组织目标的方法与技术有（1）目标分解法；（2）
自下而上的目标综合法；（3）目标滚动法；（4）环境适应法；（5）资源规划法。
二、目标执行：1，目标执行的前提条件有（1）组织及其成员的自我控制能力强；（2）组织认同感强；（3）组织目标得到组织领导的重视；（4）目标明确。2，具体开展目标执行内容有（1）目标与人力配置，包括目标分解和人力配置；（2）目标与组织资源配置，包括分析目标的资源要求和配置组织资源；（3）组织协调与监管，源于目标认同冲突与组织资源紧张，需要组织协调与监管；（4）目标修正，包括发现问题和修正目标。
三、目标评估与反馈：1，目标评估：（1）评估标准有回应性标准、数量标准、质量标准、成本标准、满意度；（2）评估方法有数据分析、现场评估、自我评估、内部评估、外部评估。2.目标反馈：（1）奖惩责任人员；（2）提供目标管理信息。
6.试辨析行政组织目标管理的优点与不足。P143-144
答：行政组织目标管理有如下优点：（1）奖励作用明显；（2）管理成本低；（3）资源配置效率高；（4）有利于组织发展。
行政组织目标管理的不足有：（1）容易偏重于短期目标；（2）设置目标存在困难；（3）管理权变性差；（4）容易导致管理缝隙。
由于目标管理优缺点都比较明显，所以在行政管理中进行目标管理时应注意：（1）搞清楚适于目标管理的组织和情势；（2）组织的成熟度与组织成员的素质；（3）合理设置组织目标。
第六章 行政组织结构
1.什么是行政组织结构？合理的行政组织结构的标准是什么？P146-148、P150-151
答：行政组织结构是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各要素的排列组合方式。人、目标、权责的结合，形成职位；职位是构成行政组织结构的基本要素，各种职位排列组合形成四个层次的行政组织结构，是行政组织的物质框架，构成这个框架的实质是分工。
合理的行政组织结构的标准是：1.任务与组织平衡；2.各个组织、人员之间按比例配置；3.分工明确、合作良好；4.适应环境、具有弹性。
2.行政组织结构的影响因素有哪些？P151-152
答：行政组织结构的影响因素有：1.组织战略2.组织规模3.组织任务与所利用的技术。
3.何谓行政组织的纵向分工？其基本优缺点是什么？P153、P156-157
答：行政组织的纵向分工有宏观纵向分工和微观纵向分工。
行政组织的宏观纵向分工是指政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所管辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理，这就是行政组织的宏观纵向分工。这种分工是反映不同层级政府之间的分工，是以层级制为基础的垂直分工。行政组织的微观纵向分工是指各级政府或各个部门内部层级的分工。这种分工以职能隶属关系为准。
行政组织纵向分工的优点：（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性，根据本地实
际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的行政管理人才。
行政组织纵向分工的缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制；（4）容易导致信息传递失真，难以直接有效地实现组织目标，降低反应速度，无法体现结果导向。
4.试述行政组织横向分工的基本类型及其优缺点。P158-163
答：行政组织横向分工有按行政业务性质分工、按行政管理程序分工、按管理对象分工、按地区分工等四种基本类型。
四种类型分工各有其优缺点。1，按行政业务性质分工，优点：⑴符合行政分工专业化的原则；⑵有利于统一行政业务的方针、政策和法规；⑶体现事权一致的原则，便于协调。缺点：⑴如业务事权过于集中，易造成条条分割；⑵如分工过细，易造成部门林立；⑶如业务性质不清，易产生组织冲突。2，按行政管理程序分工，优点：⑴有利于提高行政人员的专业技术知识；⑵有利于节省人力、物力、财力；⑶有利于提高行政管理的整体效能。缺点：⑴容易产重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；⑵多数工作程序无法独立出来，在使用上有一定的局限性。3，按管理对象分工，优点：⑴可使行政工作专业化，有利于提高行政效率；⑵使政民关系简单化，易于沟通政民关系。缺点：⑴随着管理对象的增加，会导致行政组织部门林立；⑵容易割裂对象之间的相互联系，导致综合性工作无人负责；⑶容易造成行业的本位主义；⑷容易与按业务性质划分部门发生重复、交叉；（5）不利于市场经济的发展。4，按地区分工，优点：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策；⑵便于一个地区内各项工作的协调、配合；⑶能分担上级政府的工作，有利于提高上级政府的行政
效率。缺点：⑴划分行政区划的标准难以掌握，易造成各地区之间的矛盾；⑵容易导致地方主义，妨碍国家、民族的整体团结和事业的整体发展。
5.如何正确处理管理层次和管理幅度之间的关系？P165-167
答：管理层次与幅度之间总的来说应成反比关系，正确处理管理层次和管理幅度之间的关系必须合理确定其比例关系，这取决于多个因素：1.管理幅度与管理者所在的层次有关。领导者所在的纵向层次，越往下管理幅度应越小；2.下属工作性质及难易程度制约着管理幅度和层次。所管理的工作有较大的稳定性、常规性、重复性则可适当加大幅度，减少层次，反正应适当减少幅度，加大层次；3.领导者的领导水平与能力制约着管理幅度。管理幅度的大小应与领导者的水平和能力成正比例；4.被管理者的素质的高低制约着管理幅度。管理幅度应与被领导者素质高低成正比关系；5.集权、分权与授权的程度影响着管理幅度与管理层次。集权型、授权少的应减少幅度、加大层次，分权型、授权多的可加大幅度、减少层次；6.下级单位所在的位置，以及交通、通讯状况影响着管理幅度。条件好的可加大幅度，反之应减少；7.技术装备和工作条件制约着管理幅度和层次，条件好的可加大幅度，反之应减少。
第七章 行政组织体制
1.何谓行政组织体制？为什么说它是行政组织结构的灵魂？P168-169
答：行政组织各层级、各部门有多种形式的权力关系，因此形成多种权力分配关系，将这多种权力关系制度化，并按此制度所规定的关系运行，这就是行政组织体制。
行政组织结构是行政组织的载体，而行政组织体制则是行政组织结构的灵魂和核心，
也是整个行政组织运行的动力。因为，没有权力的分配，也就没有结构的分工；没有权力中服从与被服从、指挥与被指挥的关系，行政组织就无法有共同的目标和共同的行动。也就是说，如果没有行政组织体制的存在，行政组织就无法正常运行。
2.均权制有何优缺点？在市场经济条件下，如何正确运用之才能发挥其优点，避免其缺点？P170、P172-174
答：均权制的优点是：可发挥集权制和分权制之长，避二者之短。既可保证中央的政令统一与指挥灵便，又能充分发挥地方或下级的积极性和主动性。缺点是：均权的度较难把握，若均权不当，则会扬集权制和分权制之短，避二者之长。
在我国社会主义市场经济条件下，应正确运用均权制，发挥其优点，正确分配中央政府与地方政府的权力关系。
1，场经济对政府职能的总体要求。决定了政府具有调控宏观经济发展的方向、比例、速度的职能，维持市场秩序、纪律的职能，各种保障职能。这三大职能如何在中央政府和地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。
2，市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。
3，市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。
4，中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。应充分发挥均权制的优点，凡是属于宏观的经济及社会事务的调节与控制，都由中央政府及其在各地的分支机构
管理，地方政府不得染指；凡是属于纯地方事务，在中央的统一法制规范下，由地方政府自主决策、独立经办，中央政府一般不加干涉。只有少数事项，由中央和地方共同负责。这种按事权的性质进行的分工体制，除了能适应市场经济的要求外，还有两大优点：第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的，两者各管一块，不会出现职能不清的问题；第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。它们之间的权力界线基本上是清楚的，因而也能稳定，不会造成一放就乱、一收就死的现象。
3.首长制与委员会制各有什么优缺点？应如何具体地加以运用？P176-177
答：首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一个执掌的行政组织体制。其优点是：1.事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，利于行政效率的提高；2.责任明确，权责统一，可避免职责不清、互相推诿，无人负责等弊端；3.易于保密。其缺点是：1.首长个人独揽全权，易形成个人专制；2.首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊3.首长一人智力、精力有限，易陷于短见，对问题的考虑难以周详。
委员会制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。其优点是：（1）能够集思广益，容纳各方面的意见，集中众人的智慧，考虑问题比较全面；（2）集体承担责任，利于协调一致地推行计划；（3）互相监督，不易营私舞弊。其缺点是：（1）责任分散，且不明确，对决策后果易出现争功诿过现象；（2）委员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调；人多嘴杂，也难以保守国家秘密。
首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣，应该视情况而灵活运用，不可偏于一隅。执行中最重要的是办事迅速，交给一人办比交给多人办更好；决策要深思熟虑，交给多人比交给一人办好。也就是说，首长制适合运用于行政、执行、技术、军事等性质的事务，
委员会制则适合运用于顾问、讨论、立法、决策、调节等性质的工作。
4.市经理制有什么特点？有何值得借鉴的地方？P181
答：市经理制又称委员会-经理制，是指城市的立法权由民选的市委员会（或市议会）所掌握，再由市委员会（或市议会）聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。其基本特征与做法是：1，作为立法机关的市委员会（或市议会）由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律，并控制财权。2，市委员会（或市议会）根据市政管理的需要，聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管理市政府的各项行政工作。3，市委员会（或市议会）对市经理有聘任、监督、和随时撤换的权力，市经理要执行市委员会（或市议会）的政策和法规，并对之负责。4，市经理待遇及任期不定，完全取决于任职期间的工作业绩。
优点：1，有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率；2.行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；3.市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以较好结合。弊端：它也可能产生急于求成的短期行为。但总的来说，优点十分突出，因此而值得借鉴。
5.根据行政职权的大小可以将行政组织划分为哪些类型？P182-183
答：根据行政职权的大小为标准分类，可以将行政组织划分为统率机关和被统率机关。
1，统率机关：即行政首脑机关，是指具有决策、组织、指挥、协调、控制与监督等权力的机关。统率机关的性质：是各级行政机关的指挥和决策中心，在整个行政机关中发挥统率作用。行政首长是统率机关的代表。统率机关的职责：计划决策；组织指挥；选人用
人；编制财务预算；负有相应的行政责任；积极开展对外联系。
2，被统率机关：是指在行政首长的统一领导下，具体执行统率机关所制定的决策及命令的机关。具有执行性和辅助性。除统率机关外的一切行政机关都是被统率机关。被统率机关的职责：忠实地贯彻执行行政首脑机关的决策与命令，圆满地完成行政首长所交办的任务。具体职责（1）依据国家法律与首脑机关的决策，制定具体的实施计划；（2）做好实施决策计划的思想、组织与物质的准备，并根据决策目标将所属人员按精干、效能、统一和权责分明的原则有效地组织起来；（3）在具体执行过程中，要做好指挥、协调、沟通与授权工作，使工作任务能够圆满完成；（4）协助行政首长处理本机关内部各种日常事务。
6.根据业务性质可以将行政组织划分为哪些类型？P183-185
答：在被统率机关内部，又可以按业务性质将行政机关分为业务机关与辅助机关。在业务机关内部又可分为综合管理机关与专门管理机关。
1，业务机关：指活动内容就是实现整个行政组织的目标、任务的机关，它直接履行政府的政治、经济、文化、教育、卫生、科技、社会服务职能，是与社会民众发生直接关系的组织。职责：在同级政府或上级同类部门的领导下，专门负责领导和管理某一方面的行政事务。具体职责是：计划、法制建设、执行、考核、报告。
2，辅助机关：指活动内容直接为行政首长和业务机关服务、间接为实现整个行政组织目标服务的机关。职责：（1）协助行政首长处理日常事务。（2）深入实际，收集研究信息。（3）上传下达，综合协调。（4）管理本机关的人、财、物。辅助机关又分两种类型:（1）为行政首长服务的办公及参谋机关。（2）为业务机关自身工作和生活服务的机关。
3，综合性管理机关：是指管理业务具有综合性，管理对象跨部门、跨行业的机关。总的职责：对其职权范围内的各种综合性业务进行管理，既有宏观指导、协调、控制和监督，又有比较具体的业务管理。
4.专门性管理机关：是指管理业务具有专门性、管理对象比较单一的机关。职责：是政府某一方面行政权力的直接行使者，是社会某一方面事务的直接管理者。设置：应尽量将专业相近部门合并到一个部门管理，实行大部制。同时，应将政府对专业对象管理，从微观、宏观并重转为以宏观管理为主。
7.根据活动程序可以将行政组织划分为哪些类型？P185-186
答：以行政活动程序为标准分类，行政组织可分为：决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关、监察机关。
决策机关是指在行政活动中作出决定、制定规划、发布命令的机关。执行机关是指对决策机关作出的指示、命令、决议等加以贯彻和实施的机关。咨询机关是指为决策机关提供意见和建议的机关。信息机关是指专门负责收集、加工、储存与传递有关人、财、物等各方面信息的机关，如统计局等。监察机关分两种：一是负责对整个行政机关、行政工作人员以及由国家行政机关任命的其他人员进行监督、检查的机关；二是负责对社会组织、企事业单位和公民，遵守国家法律、执行首脑机关发布的决议与命令的情况进行监督、检查的机关。
第八章 行政组织的外部环境
1.行政组织与自然环境有何关系，如何看待地理环境决定论？P192、P208-211
答：自然环境中的宇宙环境和地球环境，均与行政组织有着某种联系。宇宙环境对行政组织影响甚微，地球环境影响较大。地球环境影响大多数情况下是间接的，但其中的地理环境是国家构成的重要物质基础，是行政组织发展的必要条件，二者关系密切。
行政组织与自然环境有如下关系：（1）地球环境影响着人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。（2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥。（3）自然资源环境影响着各国经济发展的方向与结构，从而制约着行政组织的部门设置与功能体系。（4）地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况。（5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。
“地理环境决定论”认为，人是地球的产物，因此地理环境决定着人的一切方面。从经济制度、政治制度、文化价值观念，乃至人的个性，都是由地理环境所决定的。显然，“地理环境决定论”将人置于一种被动适应的地位，忽视了人类的主观能动作用，是一种机械唯物论的观点。
关于地理环境的作用，我们的观点是影响论而不是决定论，是或然论而不是必然论。从纵向历史看，地理环境变化缓慢，人类社会变迁快得多，而且随着科技发展，人类对地理环境的改善、控制和利用能力大大增强，地理环境对人类发展和行政组织的影响则逐渐减弱。从横向要素看，人类社会变迁是多种因素共同作用的结果，地理环境只是其中之一。正因为如此，在同样的地理环境下，社会发展模式、行政组织的体制却呈现出不同的特色。当然，地理环境的影响是永恒存在的，人类社会将永远处于人与自然的矛盾中，行政组织也一定要顺应自然规律，才能生存、发展。
2.经济环境对行政组织的稳定与发展有何重大意义，如何创建良好的经济环境？
P193-196、P213-214
答：经济环境是行政组织外部环境中最基本的方面，是行政组织赖以生存和发展的最深层环境。行政组织的经济环境，是对行政组织有重要影响的各经济要素的总和，概括为生产力和生产关系两大方面。经济环境对行政组织的稳定与发展具有重大意义：
一、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响：1，生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质。2，生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。3，生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础。4，人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。（1）人口的发展制约着一国经济和社会发展战略制定与实现；（2）人口的多少也直接决定着行政组织的人口管理政策及部门设置。（3）人口的多少还影响着行政组织的编制多少及改革难易。
二、生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响：1，基本的生产关系直接决定着行政组织性质和变化。经济基础决定上层建筑，行政组织属于上层建筑，其性质与变化是由其经济基础的性质和变化所决定。2，具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式：（1）自然经济体制建立在小生产的基础之上，决定了自然经济社会中行政组织政治功能、社会治安功能较为突出，而经济功能、社会服务功能较为微弱。（2）市场经济体制建立在社会化大生产基础之上，经济资源主要是通过市场进行配置。但是，由市场也有失灵时候，这就需要政府积极干预加以弥补。为此，政府需要设置大量相应管理部门，综合运用经济、法律、行政等手段进行管理。（3）计划经济体制建立在公有制基础之上，政府行政组织对社会经济活动实行全面、直接指令管理，设置大量经济管理部门。在计划经济体制中，行政组织的功能配置和运行模式具有特征：①直接而广泛；②命令强制，层级节制；③企业被动适应，完全没有自主权。
经济环境有其自身发展的规律，经济环境决定行政组织，行政组织对经济环境具有反作用。要创建良好经济环境，就应当：（1）作为建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，行政组织要巩固、发展和完善社会的基本经济结构。（2）建立、健全符合本国国情的经济体制。（3）充分调动一切人力、财力、物力，发展生产力，提高人民的生活水平。这需要：①充分、合理地开发利用自然资源；②合理开发与利用人力资源；③建立科学的微观控制机制，将个人利益和社会利益，个人、企业积极性与提高社会生产率紧密地结合起来；④建立科学的宏观调控机制，保证国民经济稳定、持续、健康地发展。
3.政治环境对行政组织有何重大影响，如何创建良好的政治环境？P196-199、P214-215
答：政治环境包括国体、政体、国家机构、政党制度、公民政治参与等。政治环境对行政组织的重大影响有：1，国体直接决定着行政组织的基本性质。2，政体规定了行政组织的具体形式及地位。3，政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度。4，政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度。5，政治形势的稳定程度影响着行政组织的运行状态。6，法律制度规定和保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位。7，.法律的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平。
创建良好的政治环境措施如下：1，积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政组织的民主化、科学化与法治化。2，自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分的体现。3，自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向。4，大力推动法治建设。
4.文化环境对行政组织有何影响，如何创建良好的文化环境？P199-204、P215-216
答：文化环境主要通过行政文化影响行政组织。行政文化是整个社会文化的一部分。它是人们关于行政组织系统的价值观念，以及该观念所要求的相应的行政组织的行为模式。
1，行政组织一般行为的期望对行政组织的影响：①从人类社会发展的早期到现在，不同国家行使对行政组织的管理范围有着不同期望。②不同的国家对行政组织输入、输出的有着不同的期望。如果政府的输出不能与公民的输入保持必要的一致，就会导致公民对政府政策的冷漠与抵制，甚至导致对行政组织不信任，危及其稳定。③人民对行政组织系统的认同感不同，特别是对中央人民政府认同感程度，在很大程度上决定着群众参与行政输入方式的差异。
2，行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响：不同的行政文化，具有不同的行政组织权力观念，而权力观念上的不同，又将直接导致不同的行政行为模式，决定人们的行政参与意识与状况。（血统论、唯意志论、法治论）。
3，行政组织运行方式的观念对行政组织的影响：一种是以人为主的人治观念；一种是以法为主的法治观念。
4，行政组织内部人际关系的观念对行政组织的影响：行政组织内部人际关系的观念，随着社会历史条件的变化而具有不同内容。特殊关系的人际关系观念导致公平行政难以实现，政府的法规政策往往成为特殊关系的牺牲品；普遍关系的人际关系观念促进了行政组织中公平原则的实现。
5，行政道德的观念对行政组织的影响：①指导着行政组织成员的政治方向；②制约着行政组织成员个人利益的实现程度；③影响着行政组织成员的社会地位。
行政文化环境是受多种因素制约的，但行政组织对行政文化也具有积极的影响作用，行政组织为了自身生存与发展，必须建立与自身相适应的良好的文化环境，特别是良好的行政文化环境：①树立民主意识。②树立法律意识。法律要反映民意，人民要服从法律。③树立双向沟通意识。④树立政绩意识。以个人成就及政绩作为行政职权分配的标准。⑤树立新的行政道德意识。与民主行政相适应的行政道德标准，应该是爱国、民主、服务、创新、廉洁。
5.民族、宗教环境对行政组织的稳定与发展有何作用，如何创建良好的民族、宗教环境？P204-208、P216-219
答：一，民族环境对行政组织的影响：
1.行政组织的民族环境是由民族的人口与分布、民族语言、民族经济、民族文化与传统、民族的矛盾与斗争等要素相互作用所构成。
2.民族环境对行政组织的影响主要有：①民族环境影响着政府的民族政策及相应的行政组织的设置；②民族环境影响着行政组织的体制，即行政组织结构中各层级、各部门之间的权力分配关系；③民族环境制约着行政组织权力行使；④民族环境关系着行政组织凝聚力的大小；⑤中国的民族环境对政府行政组织的影响：我国是一个统一的、以汉族为主体的多民族国家，“大杂居、小聚居”的局面使各族紧密联系在一起，各族人民都是国家的主人，各族团结、凝聚力强，这为我国行政组织的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境。
3，民族环境的好坏，可以影响到行政组织的结构、权责关系及运行行为，进而影响行政组织的稳定与否。为此，需要创造良好的民族环境：①坚持民族平等，尊重少数民族的
政治权利、语言文字乃至风俗习惯。②加强民族团结，培养国家民族意识。③在多民族国家，解决民族问题的最好方式就是实行民族区域自治。④积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。
二，宗教环境对行政组织的影响：
1，宗教与政治始终是密切相关、相互影响的，宗教的作用不可低估。影响行政组织的宗教环境包括宗教教徒、宗教组织、宗教意识、宗教活动、宗教在国家中的地位等等。
2，宗教环境对行政组织的影响：（1）宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使；（2）宗教推动或妨碍着行政组织的管理活动；（3）在新的历史时期，宗教仍然具有一定的积极作用：①动员教徒们参加国家建设，有利于行政组织目标的达到；②宗教宣扬惩恶扬善，在客观上起到了调节人际关系的作用，有利于社会的团结和行政组织的稳定。从消极方面看，宗教使人们安于现状，不思进取，从而影响行政组织的效率；同时，宗教活动过多会造成不必要的浪费；特别应当反对，利用宗教活动引起教徒与行政组织对抗的活动。
3.创建良好的宗教环境：任何行政组织既要尊重和保护宗教信仰的自由，又要限制宗教自由的泛滥。为此，必须做到：①实行政教分离，因为在政教合一的国家，人们没有信仰别的宗教的自由；②保护宗教活动的正当场所；③加强行政组织与宗教界的双向沟通，取得教徒对政府工作的支持和理解；④宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束，宗教活动不得妨碍公共秩序和社会公德，不得损害国家和人民的利益。
6.国际社会环境对行政组织有何影响，如何创建良好的国际社会环境？P211-212、P219-220
答：1，行政组织的国际社会环境是指一国在外国或各种国际组织的相互交往过程中所形成的，影响该国行政组织及其功能的各种因素的总和。
2，国际社会环境对行政组织的影响：（1）国家之间的密切交往，影响各国行政组织的职能、政策及机构。（2）重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构。（3）国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能及机构。（4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。（5）国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。
3，促进国际社会环境的良性发展，目的是为了巩固和加强本国政府在国际事务中的地位与活动效能，为本国经济、社会的全面发展创造良好的和平环境。为此，需要注意：（1）培养行政组织成员的国际意识，即人们关于国际问题的知识、观点、立场及理论体系的总和。（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境。（3）坚持独立自主的外交政策。（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。（5）坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交流。
第九章 行政组织的内部条件
1.物质条件对行政组织有哪些重要影响，如何创建良好的行政组织物质条件？P222-225、P237-238
答：1，行政组织物质条件是指行政组织赖以构成的人员、物资设备、经费和图书资料等实体性客观要素的总和。
2，物质条件对行政组织的影响：（1）人员决定行政组织的生存、结构与活动效率。（2）物资设备制约行政组织的活动及效率。（3）经费是影响行政组织活动的命脉。（4）图书资料影响行政人员素质及工作效率。
3，创建良好的物质条件：（1）科学选任、严格培训、合理调配人员。（2）按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物资设备。（3）发展国民经济，增加行政经费。（4）大力节约行政开支。
2.制度条件对行政组织有哪些重要影响，如何创建良好的行政组织制度条件？P225-227、P239
答：1，行政组织的制度条件分对外行使功能的制度和对内进行自身管理的制度。在行政组织的内部条件中指后者，即处于行政组织界线之内的有关组织行为的一系列法规、规章的总和，主要包括组织制度、领导制度、人事制度、办公制度、检查监督制度和岗位责任制度等。
2，制度条件对行政组织的影响：（1）制度使行政组织具有相对稳定性；（2）制度使行政组织具有统一性；（3）制度促进行政组织活动的法制化，有利于克服官僚主义和保持行政组织的廉洁；（4）制度的健全程度影响行政组织的工作效率；（5）制度的优劣影响行政组织的生存与发展。
3，创建良好的制度条件：（1）填补制度空白，使行政组织制度配套化，形成结构合理的制度网络。（2）在总结经验的基础上，制定出能反映行政组织运行规律的切实可行的制度。
3.行政组织内部的人际关系怎样影响其内聚力？行政组织如何建立良好的内部人际关系，其意义何在？P228-230、P239-241
答：1，行政组织内部的人际关系指行政组织内部各成员之间的交往关系。包括三个方面：一是行政领导者与一般行政人员之间的关系；二是行政领导者之间的关系；三是一般行政人员之间的关系。
2，人际关系影响行政组织成员的素质与能力发挥、影响行政组织的内聚力、影响行政组织的工作效率。在影响行政组织内聚力方面：（1）领导者与被领导者之间人际关系的好坏，是决定行政组织有无内聚力的关键；（2）领导者相互之间的关系融洽与否，能否互相信任、支持，是决定某一行政组织团结或分裂的关键；（3）行政组织一般工作人员之间的关系好坏，是组织团结与否的最终表现。
3，创建良好的人际关系及其意义：（1）平等民主的原则与方法。①坚持平等的原则。平等的实质是人们在社会、经济、政治和法律上的机会均等，人格平等。只有坚持平等原则，才能激发人们的工作热情，形成健康向上的人际关系。②坚持民主的原则。它要求行政组织成员作为行政组织的平等主体，都应该享有管理行政组织的权利和义务。坚持平等民主的原则，能使所有的组织成员都树立起主人翁意识与功绩制观念，建立一种蓬勃向上的、和谐的人际关系。（2）利益共享的原则和方法。在功绩制的前提下坚持利益共享，就能最大限度地增强每一个组织成员的事业心、责任感、荣誉感，从而形成全体组织成员同甘共苦、同舟共济的群体意识，增强组织的凝聚力。（3）意见沟通的原则和方法。只有通过广泛的、多样化的、充分的沟通，才能建立良好的人际关系。（4）激励强化的原则和方法。没有激励、强化、惩罚并用的机制，人际关系不可能健康、更不可能亲密无间。
4.非正式群团对行政组织有何重要影响？为什么它有能弥补正式行政组织的作用？
P232-233
答：1，群团又叫群体、团体，它是指行政组织中为达到共同目标而相互依赖、相互作用的两个以上的人所组成的集合体。群团又分正式群团和非正式群团，非正式群团又分利益群团和友谊群团，群团还可以区分为有效群团和无效群团。
2，非正式群团对行政组织的影响：（1）积极影响有三个方面：①非正式群团能帮助行政领导全面、及时地掌握信息。②非正式群团可以增强行政组织的内聚力。③非正式群团可以弥补正式群团的不足，促进行政组织工作效率的提高。（2）消极影响主要也有三个方面：①当正式群团的任务与目标妨碍非正式群团成员的利益与需求时，它们有可能抵制正式群团的目标和政策，进而危及整个行政组织目标的实现。②反对变革和创新，妨碍行政组织的自我发展与完善。③破坏行政组织内部的团结与纪律。
3，非正式群团可以弥补正式群团的不足：正式群团是根据法律、法规明确规定而构成的群体。其成员有固定编制，各成员的权力及职责都有明确规定。非正式群团无明文规定，基于共同利益、共同感情基础上自发形成。非正式群团可以满足组织成员在正式群团中无法得到的某些需求。非正式群团对其成员的友谊、心理与发展等需求的满足，能解除他们在心理上的紧张与单调感，激发起生活的热情与工作的积极性，从而也能推动行政效率的提高。所以说非正式群团有能弥补正式行政组织中的不足的作用。
5.为什么存在建设性的组织摩擦？如何制止破坏性的组织摩擦？P233-237、P243-244
答：建设性的组织摩擦是指对行政组织具有积极影响的摩擦。产生组织摩擦的客观原因有组织结构与体制不合理、角色不同造成摩擦、信息沟通不畅、资源短缺，主观原因有
目标与利益不同、价值观念不同、性格爱好不同。由于有这种种原因，在各种摩擦过程中可能产生对行政组织有积极影响的结果：（1）能使行政领导全面听取双方意见，提高决策质量；（2）促进摩擦双方有效沟通，促进组织协调运作；（3）能增强各群体凝聚力和竞争力，促使行政组织效率提高；（4）使群团成员自由表达情感和心态，保持心理平衡，有利于组织稳定；（5）使领导及时、充分发现组织中的问题，有助于行政组织自我完善。因此存在建设性的组织摩擦。
破坏性的组织摩擦是指对行政组织具有消极影响的摩擦。表现在：（1）造成摩擦双方彼此对峙的局面,妨碍行政组织的团结。（2）使行政组织成员的心理更加不平衡，并导致工作情绪低落,妨碍行政组织效率的提高。（3）导致摩擦的双方片面地追求局部利益，妨害行政组织整体利益和目标的实现。要制止破坏性摩擦就必须采取科学的方法来正确处理组织中的摩擦：（1）订立平衡目标。订立一个能尽量满足各群团合理需要的平衡目标，能使摩擦双方利益的合理部分都能得到满足。（2）增加沟通机会。这样可以消除误解和分歧，解决一些摩擦。（3）设立共同而合理的竞争目标与规范。这样可以把摩擦双方的注意力和竞争的矛头转向共同的竞争目标，将彼此阻碍对方的言行除掉，从而使双方的行动成为并行不悖的竞赛。（4）强调组织的整体效率和群团、个人对组织的贡献。引导群团顾全大局，讲求团结，克服本位主义、个人主义。
第十章 行政组织的设置与自身管理
1.行政组织设置原则的特点是什么，有何作用？P246-247、P249-250
答：行政组织设置原则具有以下特点（或指导思想）：（1）主观性与客观性的对立统一。（2）科学性和阶级性的对立统一。（3）稳定性与变动性的对立统一。
作用：（1）有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构。（2）有助于指导与规范行政组织的日常管理。（3）有助于改革与完善行政组织。一方面，行政组织原则可以指导行政组织机构的再设计；另一方面，在日常的管理中，行政组织原则根据内外部的变化对行政组织进行微小调整。
2.行政组织设置的一般原则有哪些？P247-249
答：1.传统理论时期的行政组织设置的原则：（1）组织目标的原则。任何行政组织必须具有明确的目标，并围绕目标来设计结构，配置成员。（2）指挥统一的原则。一个下级一般只有一个上级。（3）层级节制与幅度适中的原则。（4）权责相称的原则。组织成员所享有的职权与职责保持一致，法定事权与实际事权应保持一致。（5）授权的原则。行政领导要把某些事情的执行权与补充决策权下放给下级。（6）专业分工的原则。（7）精简节约原则。
2.行为科学时期的行政组织建立原则：（1）以人为本的原则。（2）人与组织平衡的原则。（3）参与、沟通、激励的原则。（4）正式组织与非正式组织互动的原则。
3.系统权变时期的行政组织建立的原则：（1）系统的原则。行政组织是一个由各子系统所构成的系统，处于环境的包围中，受环境多方面的影响与制约。（2）整体的原则。行政组织作为一个整体，结构合理，则整体功能大于部分之和，反之，则小于部分之和。（3）开放的原则。行政组织系统要存在与发展，必须与环境实现信息与能量的交换，否则便会走向分化、瓦解和灭亡。（4）封闭回路的原则。行政组织系统信息的输入、处理、输出与反馈形成一个完整的封闭回路，各环节相互联系，缺一不可。（5）权变的原则。当行政组织系统的外部或内部环境发生改变时，其组织原则与管理方法必须随之调整，一个有生命力的行政组织系统必定是一个善于适应性调节的系统。
3.中国行政组织设置的原则有哪些，如何在实践中贯彻执行之？P250-254
答：中国行政组织设置的原则及其在实践中贯彻执行如下：
1.服务原则：为人民服务是我国行政组织设置的根本宗旨。一切行政组织的设置都要把为人民谋利益作为组织建立和组织全部活动的出发点和归宿。
2.职能决定原则：组织职能是行政组织所要达到的目标或结果。职能原则有如下含义：①要根据组织职能设立相应的机构。②要围绕组织职能确立组织结构。形成用总职能指导分职能，用分职能支持总职能的良性循环，达到以职能为中心的既分工又合作的优良组织结构。③根据职能的发展变化，适时地调整行政组织。随着组织目标、组织职能的发展、变化或消亡，我国行政机构的设置也应相应地增加、调整或撤销。
3.统一原则：①机构设置要统一。这有助于国家政令的统一而迅速地实施。②领导指挥要统一。一个下级组织或人员一般只应听命于一个上级组织或领导，某些双重或多重领导体制的行政组织，其命令、指挥关系要区分主次；一个上级组织或领导也应只指挥命令它的下一个层次的组织人员，除非特殊情况，一般不要越级指挥。③职责与职权要统一。每一个职位所应享受的行政权力与所应承担的行政、法律责任应保持一致，职权与职责都应有法定的、明确的说明。
4.系统原则：①保持整体功能。②坚持平衡。③坚持开放。（4）管理封闭回路。
5.效能原则：（1）机构设置和人员编制要尽量精简。（2）层级与幅度要适中。（3）进行专业化分工。（4）简化办事程序。
6.法治原则：（1）政府机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障。（2）机构的设置与变更要依照法定的程序进行。
4.行政组织自身管理方法的依据是什么？P254-257
答：行政组织自身管理方法是指行政组织为保障行政目标的实现，对行政组织自身及其成员进行控制与管理的方法、措施和手段的总和。
确立行政组织自身管理方法的依据有：（1）经济上的根据。行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，其自身管理方法的发展变化自然要受制于经济发展的性质与水平。（2）政治上的依据。政体对行政组织自身管理方法具有直接的影响。（3）理论上的依据。组织理论的差异特别是对组织中的人的认识，往往直接导致管理方法上的区别。
5.什么是规制型管理方法，如何评价之？P257-258
答：规制型管理是一种采用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。
规制型管理方法是工业革命的产物。其主要内容是：（1）组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，规制型管理在组织中推行标转化方法，以此提高工作绩效。它包括三个方面：①分工专业化。②工作指标化。③人员统一化。（2）工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调在行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调、密切配合，形成一个无障碍的工作流程。（3）管理规范化。规制型管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：①组织成员之间的关系完全以理性原则为指导；②对所有人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平
感；③明确规定每一职员的职权范围和协作形式；④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。
规制型管理方法具有追求理性和效率的特点，其目的是排除人的情感因素对组织运行的影响，尽可能消除偶然性。这种管理方法力图在无序中建立秩序，适应了工业社会的需要。但其缺陷明显：①缺少灵活性；②标准化的管理忽视了人的差异性；③成员容易墨守成规，不负责任；④机构不断膨胀，职能交叉重叠。
6.什么是情感型管理方法，如何评价之？P258-260
答：情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。
情感型管理是一种以人为本的管理方法。其基本方法共有四个：（1）激励。就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。通过这种刺激，使行政组织获得较高的效率。需求是激励中的主要因素。（2）沟通。情感型管理方法认为人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。为了消除这种差距与隔阂，就需要经常地进行纵向与横向、正式与非正式的沟通，从而产生强大的内聚力，高效地完成组织目标。（3）参与。参与管理的方法充分肯定人性的积极方面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面发展的。（4）协调。协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的人际关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。
应该指出，情感型管理方法是为了弥补规制型管理方法的不足而产生的，它深化了人们对组织的理解和认识，推动了行政组织管理的发展与工作效率的提高。然而，情感型管
理不应与规制型管理相对立，它是在规制型管理的基础上发挥作用的。某种意义上说，规制型管理也重视人的因素，其营造的公平竞争环境是对人的最大尊重。因此我们必须正确把握这两种管理方之间的关系。
7.什么是市场化管理方法，其基本内容有哪些？P260-262
答：市场化管理是与信息社会相适应的新型管理方法，它主张将市场机制引入到行政组织的管理之中，即在行政组织内部形成若干自主性较强的工作单元，创造一种竞争性环境，从而激发组织成员的潜能，提高效率。
市场化管理方法的具体内容是：（1）行政组织内部管理的市场化。即在行政组织内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位。其特点是：①权责明确，避免了管理中的模糊性；②结果导向，只注重工作的结果；③合同约束，可以减少上级的工作量，下级的自由度也加大了；④用户至上，组织成员的约束力主要来自用户。（2）行政组织内部人事制度的市场化。具体包括：①实行合同雇佣制，这有助于政府对不确定的环境做出灵活、快捷的反应；②淡化职位分类，造就通才，增加灵活性；③简化管理规则，授予第一线人员以足够的自主权；④改革工资制，使公务员的劳动报酬与工作成绩直接挂钩。 （3）行政组织自我服务功能的市场化。即在行政组织内部的自我服务活动中引进市场机制，将政府与社会力量联结起来，通过多元竞争提高政府自我服务的能力，减少服务费用和成本。
8. 我国行政组织自身管理的主要方法是什么？它对提高我国行政组织管理水平有何重要意义？P263-270
答：中国行政组织自身管理的方法主要有：一、民主集中制。1.行政组织的自身管理
要民主。2.行政组织的自身管理在高度民主的基础上应实行高度的集中。二、重人与重制度相结合。1.重视人：尊重人、理解人、关心人。2.重视制度：建立、健全行政法规与制度。三、目标管理。（1）制定目标；（2）执行目标；（3）检查成果；（4）反馈信息；（5）应注意的问题：①形成整体、单位、个人三位一体的目标网络；②目标制定过程中要双向沟通、民主协商；③目标制定与执行过程中应注意权、责、利相结合。
这些管理方法对提高我国行政组织管理水平有重大意义：1，民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是传统的制度，是经过了历史考验的。它既能广开言路，博采众长，营造公平，又能统一执行，行事高效。在行政组织自身管理中，必须坚持与贯彻民主集中制的方法。2，当前我国民主与法制的建设还不够完备，行政领导者素质还有待提高，既不能只搞人际关系，又不能只搞外在强制，必须把重人与重制度有机结合，才能与现实国情相适合。3，目标既是组织建立的出发点，又是组织运行的归宿点，因此对目标进行管理就成为必然。目标管理方法在企业管理中被证明是行之有效的方法，它强调以目标为指向、以人为本、人与事相结合。运用于我国行政组织自身管理中，在坚持民主与集中、重人与重制度相结合的前提下，这一方法表现出强烈的中国特色，必将具有广阔的发展前景。其意义和作业主要表现为：（1）它规定行政组织前进的方向。（2）它激励行政组织成员的工作热情。（3）它提供组织与个人工作考核的依据。（4）它增进组织内各部门、各层次、各成员间的协调。（5）它影响行政组织结构的设计与调整，制约组织中人、财、物的具体配备。（6）它是行政领导对行政组织及其成员进行计划、协调、指挥与控制的前提和基础。
第十一章 行政组织的编制管理
1. 什么是行政组织编制？它包括哪些种类？P271-273
答：行政组织编制是行政组织的结构表现形式。狭义的行政组织编制是指一个行政组
织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。广义的行政组织编制是指国家行政组织的职能划分、机构设置、人员聘用等项工作的总称，它包括职位配置、权责关系、机构设置、规格级别、人员结构、数额、经费预算等。
在我国，以下类别都列入行政编制之列：行政组织编制、国家权力机关、司法机关的编制、中国共产党各级委员会的领导机关的编制、各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关的编制、各人民团体的领导机关编制、中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关的编制、特殊编制（专项编制、单列编制、临时编制、机动编制）等。
2. 试述行政组织编制管理的主要内容。P273-276
答：行政组织编制管理的主要内容有：
1.职能管理。职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。
把职能管理作为编制管理管理的内容，是在1988年国务院机构改革时正式明确的。这次机构改革提出了定职能、定机构、定人员的“三定”方针。职能管理的内容有：①提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见；②合理配置各部门的职能；③协调各部门之间的职责分工；④协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与非政府部门之间的职责分工。
2.机构管理。机构管理主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。
机构编制管理的主要任务是调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制及确定领导职数等。具体包括：①根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模；②划分机构的属性；③对机构级别的管理；④对机构名称的管理；⑤对机构规模的管理。
3.人员管理。人员编制管理的具体内容有：①制定各级政府的编制比例和编制标准；②核定各部门人员编制总额；③确定人员编制结构，即确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。
3. 试述当代国外行政组织编制管理的特点及其对我国的启示。P278-279
答：当代国外行政组织编制管理大致有这些特点：①行政编制管理的范围和对象仅限于各级行政机构。不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。②政府负责编制管理的机构规格级别高，直接对行政首脑负责。③编制管理法规与技术并重。④注重编制管理的刚性约束。对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严，均有法定文件规定，不得擅自突破；以经济预算为手段，约束编制的膨胀。⑤积极探索新的编制管理理论与方法。
对我国的启示：我国的行政组织编制管理有自己的特色，但管辖范围大、编制工作量大，法律法规还需进一步完善。国外编制管理的一些好的做法值得我们借鉴，使我国的行政编制管理工作更加科学化、法制化。
4. 行政组织编制设计的基本原则和依据是什么？P279-287
答：行政组织编制设计应遵循以下重要原则：1.职能决定原则：必须对职能进行科学的划分与配置。2.职位设置原则：（1）要在对各单位的工作进行系统、周密的调查的基础上进行职位设置；（2）要根据该单位的各个职位、职数，配置其所需的不同资格的各种人员。3.协调平衡原则：编制的设计必须坚持行政组织内、外的协调平衡。4.动态调整原则：要兼顾编制的稳定性和变动性。5.经济原则，要优化职能，合理的简化结构，发挥编制管理的经济效益。6.依法管理原则：必须使编制的确定、执行、监督和控制都以法律为依据，用法律手段管理编制，保证编制的规范化和权威性。
行政组织编制总体设计的依据是：（1）职能的种类。这是确定编制的基本依据，职能的种类是确定各级行政组织机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。（2）人口数量、质量与人口密度。各级政府机关所辖人口的多少，决定了该政府机关工作量的大小，编制设计时必须考虑该因素。（3）地域面积和地势面貌。（4）经济发展水平。（5）行政区划。以上因素，以职能的种类为基本因素，由它决定的编制数为编制基数，其它各个因素所占比例，依次递减。
行政组织编制单元设计的依据：1.部门设计的依据：①要根据各地的实际业务需要设置机构；②要将业务性质的种类与工作量大小相结合；③上下级业务对口，但机构不一定对口；④根据机关不同的性质核定编制。2.机构内部编制设计的依据：①以最少的职位完成最大的工作量，既要事事有人做，又要人人工作饱满；②尽量将业务相同的工作任务交给一个具体单位或个人去完成；③员额的结构要合理，避免人员之间的力量互相重复、干扰、抵消，从而使管理混乱，不能协调配合。
5. 行政组织编制如何设计和审批？P287-293
答：一、行政组织编制设计程序：行政组织编制方案从设计到批准实施的流程，应以
调查研究为基础，自始至终均在调查研究的基础上进行。编制设计程序，一般而言有四个阶段：1.发现问题，确定目标。（1）设计目标体系。（2）既要设计中长期目标，又要设计目前可以实现的目标，要将目标的需要与现实的可能性结合起来。（3）要将目标尽量数量化，如机构数量、人员数量、编制经费数量及其在当地财政开支的比例数量等，都需要有个极限规定。2.拟制方案，分析选优。拟制方案需进行如下调查研究：（1）行政组织职能的历史与现状、发展变化及其原因；（2）相关影响因素动态及影响；（3）编制沿革及现状；（4）编制法律、法规的内容及变化；（5）编制设计的最新技术及其应用效果；（6）可供参考的情况与经验。制定方案分三步走：（1）尽量设想出各种可能的方案；（2）进行初步筛选和具体设计；（3）分析评估，最后选优，选择兼具优越性与可行性的方案。3.试行实施，反馈调整。4.依法呈报，核定实施。上报资料包括：项目任务、调查报告、原始资料整理、可行性分析报告、论证意见书等。
二、行政组织编制审批程序：1，审批权限及程序。《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定了中央政府机构编制的审批和程序；《地方各级人民机构设置和编制管理条例》规定了地方政府机构编制的审批和程序。2，编制审批要求。（1）依法进行审批。根据国家有关编制的一系列法律规定以及辅助这些法规执行的方针政策，决定审批的内容是否合理、合法。（2）审批编制工作要由国家法律规定的具有相当权威的编制管理机构进行，任何其它单位和首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。（3）审批工作应根据编制程序法严格执行。（4）应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。
6. 结合实际情况，分析我国编制管理工作规范化、多样化和现代化的趋势。P293-297
答：为更好的发挥编制管理在行政组织管理中的积极作用，各国政府进行了积极的探索，总的来说，编制管理工作呈现出规范化、多样化和现代化的趋势。
一、编制管理工作的规范化：1，标准化。根据设计的原则和依据，制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项编制标准。然后制定每项指标的详细衡量和评价标准。2，程序化。行政编制工作应该按照其客观的系统性，制定出一套相互衔接、相互协调、相互配套、完整的编制工作程序。一般要遵循三个程序：（1）方案设计的程序；（2）优选方案经本单位的直接领导部门同意后，由该部门向同级政府的编制委员会申请；（3）同级编制委员会根据规定，决定本级审批还是报上级编制委员会审批。3，制度化。编制管理的制度化，就是将编制工作的行为要求，制订成规章条例，使之规范化，成为一种人人都要遵守的、严格的、统一的、稳定的制度。
二、编制管理手段的多样化：有法律手段、经济手段、行政手段等。
三、编制管理技术的现代化。编制管理要借鉴和运用各学科先进的分析方法和技术，特别是数理统计技术、计算机技术、网络管理技术等。我国行政组织编制管理的实践中，也大力推广并将其运用到对编制的统计中，并积极开展编制的比较研究。
第十二章 行政组织变革的一般规律
1. 行政组织变革的外部原因是什么？外部环境如何影响行政组织的变革？P299-303
答：行政组织变革的外部原因有：社会形态变迁、经济类型转型和经济体制转轨、政治制度更迭、社会发展程度变化、国际环境的重大变化等等。
具体影响如下：（1）社会形态的变迁引发行政组织的变革。社会形态的变迁是指社会结构、社会政治制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。（2）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革。经济基础决
定上层建筑，经济基础的变化必然导致作为上层建筑之一的行政组织的变革。（3）政治制度的更迭导致行政组织的变革。政治制度的质变、量变都会引起行政组织的调整和变动，前者更多表现为制度的重新设计与确立，后者表现为具体管理方式的变动。其中政党制度的影响非常之大，政党的进退不仅使行政组织的构成发生变化，也会改变行政组织追求的目标。（4）社会发展程度促进或制约行政组织的变革。①社会企事业组织的发展变化，会影响到行政组织的结构、职责、权力和管理方式。②社会各种群体的发展变化影响行政组织的价值取向、职能行使、机构设置、管理方式等。③大众传媒的发展变化促进行政组织自律意识的形成，进而养成公正行政、公开行政的民主管理方式。④公民素质高低、政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度，对占主导的意识形态、思想观念的信仰程度，影响到行政组织职责权限的构架和行使。（5）国际环境的重大变化影响行政组织的变革。①国际之间的交往日益密切，要求行政组织的政策、职能乃至机构进行变革。②各国面临的共同问题，要求行政组织的政策、职能、机构进行变革。③国际关系中的重大问题，如战争与和平，南北经济关系等，都要求各国政府做出相应的对策，调整相应的职能和机构。
2. 行政组织变革的内部原因是什么？P303-305
答：行政组织变革的内部原因有：1.组织目标的选择与修正。2.组织规模的过度膨胀。3.组织人员的变化。
3. 当行政组织需要进行变革时，一般会出现哪些征兆？P306-309
答：当行政组织内部状况无法适应客观环境的要求，需要进行组织变革时，一般会出现下列征兆：1.行政组织职能的膨胀引起与其他社会组织职能的冲突。表现为侵占了社会中介组织、企业等经济组织的职权以及抑制了市场的资源配置作用。2.行政组织与国家政
治系统中其他组织的职责关系不顺。主要表现为党政关系不顺，行政组织与立法组织关系不顺。3.行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难。体现在各部门的工作既有重复，又有遗漏；人浮于事，事浮于人；政出多门，秩序混乱。4.行政组织上下级间的纵向信息沟通困难，指挥不灵。上级指挥下级不灵，下级情况不能上达。5.行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机和活力，空气沉闷。表现在重视现有人际关系的稳定和谐，对工作效率和工作方式问题漠不关心；重视权力之争，忽视工作的进步；官职多，使职位的晋升和物质待遇的提高失去了对人的鼓励作用；明哲保身，竞相不干事而混资历。6.行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其职能。同时，面对突发事件时缺乏快速的反应能力，提不出有效的应对措施。
4. 试述行政组织变革的基本目标和内容。P309-320
答：任何组织变革都必须围绕着一定的目标展开，都是为了寻求一个更有利于目标实现的有效形式。目标在组织变革中所起的作用：一是定位作用，即指出组织变革的最终成果或目的地；二是定向作用，即指出组织变革的方向。
行政组织变革的基本目标有：（1）提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力。（2）加强行政组织自身的稳定性、协调性，一是理顺行政组织自身的工作秩序，二是.理顺组织与个人的关系。（3）在实现上述两点的过程中，必须处理好行政组织的变革性与稳定性的关系。首先，稳定性是变革性的基础，离开必要的稳定性，组织变革就会陷入一个越变越乱、越乱越变的恶性循环，没有稳定性就没有变革性。其次，我们应看到，任何事物都是发展、变化的，为使行政组织适应不断变化的环境，组织应具有一定的灵活性、可变性，有时变革才是维持组织稳定的最佳方式。总之，行政组织改革的总体目标是达到一种最佳的动态平衡，最终目标是适应和改造社会。
行政组织变革的主要内容有组织职能、结构、权力关系三个方面的变革。1.行政组织职能的变革：（1）行政组织职能作用的领域的变革。政府职能是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。（2）行政组织职能作用的性质的变革。政府职能是以保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。（3）行政组织职能分化的程度的变革。其变化趋势是由原来混淆不清的职能向高度分化的职能转变。（4）行政组织职能的行使方式的变革。其变化的趋势是由以人治为主、行政手段为主转为以法治为主、以法律手段和经济手段为主。（5）行政组织职能作用的深度与广度的变革。行政组织的职能作用正由宏观、微观并重（社会、组织、个人的各个方面无所不包、无所不管），转为主要控制宏观（主要管理对社会、经济、政治、文化有决定意义的重要事务，以及公民个人行为中涉及违法行为的事件）。2.行政组织结构的变革：（1）横向部门结构的变革。①从行政管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。②从行政管理的社会功能来看，关键是要适应社会需要，不断调整行政组织的职能范围。（2）纵向层级结构的变革。从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。 3.行政组织权力关系的变革：主要趋势是从集权型或分权型向均权型转变。 ①横向分权。逐步由单纯的直线型权力关系向直线型权力关系和参谋型权力关系并存的状态转变。②纵向分权。③行政组织向社会组织还权。④行政组织中的领导者向普通成员分权。⑤对社会的宏观控制从分权走向集权。
5. 行政组织变革的动力和阻力有哪些？如何克服阻力？P320-328
答：行政组织变革的动力：行政组织变革是顺应社会发展而出现的现象，故它的变革会给人类带来新的利益，新的生机。在变革前，人们一般对其持支持的态度。行政组织变革动力具体来说有：1.统治阶段为了完成国家行政管理的职能，需要行政组织变革。统治阶级的这种要求是行政组织变革最直接、最深层的动力，是行政组织阶级性的需要。2.社
会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力。3.行政组织成员为了自身的全面发展，要求行政组织变革。4.社会的需要和人民群众的要求，推动行政组织变革。5.新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织变革提供了理论基础和指导思想。
行政组织变革的阻力：1.行政组织变革最大的阻力来自行政组织自身的“经济人”特征。一是既得利益者的阻力，二是系统协调推进上的阻力。2.资历较高者、年长者的阻力。表现为守旧思维与习惯难以改变。3.人际关系的阻力。成员们往往会因为害怕破坏现有平衡而反对变革。4.对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应所产生的阻力。5.对陌生事物的疑虑，对变革后果不了解而产生的阻力。
克服阻力的基本方法：1.克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革。2.广泛宣传和深入动员，造成有利于变革的强大舆论声势，并有针对性地克服心理障碍。3.发动群众，民主参与变革（引导查问题、引导认识好处、引导参与方案讨论）。4.尽量减少损失和代价，从而减少阻力，化消极因素为积极因素。5.建立专门研究行政组织变革的高层次议事机构。
6. 联系实际，思考我国当前行政组织变革的前景和困难。
答：行政组织变革是行政组织为了消除自身的种种弊端，提高自身适应力、改造力，增强自身稳定性、协调性，使之达到一种最佳的动态平衡，而对其职能、结构、权力关系进行的一系列调整变化的过程。
行政组织变革的最终目标是要适应和改造社会，因此我国当前行政组织变革至少应做到：一是提高行政组织适应当前环境变化的能力；二是提高行政组织的工作绩效；三是更有效地完成国家事务和社会公共事务的管理和服务的职能。在外部改革环境压力的作用下，
20世纪80年代以来我国在行政领域进行了一系列有益的尝试，并在借鉴西方国家行政改革成果的基础上摸索出来一条适合中国国情的改革道路。我国的行政组织变革的前景将会是：在科学理论的指导下和民主政治的推动下保持持续改革的自觉性；同时，在改革价值多元化的前提下，凸显出社会公平与公正价值的理念；在行政改革的内容方面，将会进一步加强政府职能的转变、行政权力和组织结构的调整。
从各国行政组织变革实践情况看，遇到了各种各样的阻力或抵抗力：1.行政组织变革最大的阻力来自行政组织自身的“经济人”特征。一是既得利益者的阻力，二是系统协调推进上的阻力。2.资历较高者、年长者的阻力。表现为守旧思维与习惯难以改变。3.人际关系的阻力。成员们往往会因为害怕破坏现有平衡而反对变革。4.对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应所产生的阻力。5.对陌生事物的疑虑，对变革后果不了解而产生的阻力。
我国当前行政组织变革也同样面临各种各样的困难，具体有以下几个方面：一、利益方面的阻力：变革意味着政府内权力、利益和资源的调整或再分配，因此必然会触动某些人的切身利益，当既得利益者切身利益受损时就会形成不满和阻力。来自于利益方面的阻力是最顽强的和最富有破坏力的，对此应当始终保持高度的警惕。二、系统配套方面：行政组织变革是一个系统工程，必须整体配合、系统推进才能取得效果。当前我国法律法规还不够完善，配套制度还需加强，这些现实的困难都要不断的解决、推进。三、成本方面的阻力。当前我国人口、经济体量大、内外环境复杂，行政组织变革需要相当的成本，有所需用的改革时间、改革中所造成的各种损失、所需用的财政经费等等，要权衡改革成本与改革效益的关系，因此需要稳妥的推进。四、误解方面的阻力：人们对行政组织变革的目的、机制和前景是怎样理解看待的，对变革的推进有很大影响，必须事先充分沟通，消除误解之源，这才有助于改革与发展顺利进行。五、组织惰性方面的阻力。对社会而言，行政组织在功能上是不可取代的，它们几乎没有竞争者和对手，它们几乎垄断了本领域的
经验、知识和才能，行政组织的成员是独此一家的专业人员，因此易趋于僵硬、保守、墨守成规、动作缓慢。而变革本身就是对既定模式和习惯的一种否定，因此容易受到组织惰性的抵制和阻挠。必须大胆的解放思想，勇于打破固有思维和习惯，才能解决组织惰性的困难。六、变革不确定性方面的阻力。心理学研究表明，不确定性因素使人产生紧张和忧虑。变革的意义在“新”，必然产生不确定的因素，从而带来不安全感，对变革持一定的观望和保留态度等等。因此行政组织变革需要进行充分的论证，科学的设计，力求最大限度减少不确定性因素。
7. 未来行政组织变革的趋势有哪些？P328-330
答：未来行政组织变革的趋势有：1.组织结构的扁平化；2.组织形态的网络化；3. 组织边界的柔性化；4.组织形式的多元化；5.组织规模的小型化。
第十三章 当代中外行政组织的改革实践
1. 当代美国行政组织改革的主要内容是什么？P331-336
答：当代美国行政组织改革的主要内容有：1.政府职能市场化，具体有：（1）公共服务民营化，（2）政府业务合同化。2.放松规制，表现在：（1）削减陈旧规制，（2）改革预算制度，（3）简化政府采购方式，（4）改革人事制度。3.放权与分权并行，一是授权于州与地方政府，二是分权给下级行政组织和部门主管人员，让其有聘雇人员、核定薪资的权力，以调动其积极性，强化激励。4.精简机构：（1）合并机构、精简人员、减少财政支出；（2）设立创新基金；（3）建立电子政府。
2. 当代英国行政组织改革的主要内容是什么？P337-344
答：当代英国行政组织改革的主要内容有：1.重新界定和优化行政组织职能，将部分职能市场化。2.以加强中央宏观调控权为宗旨，调整中央与地方组织之间的关系。3.以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制。主要表现在：（1）雷纳效率分析小组的改革方案；（2）在政府各组成部门内部设立专门负责执行的机构，执行政策与提供服务。4.重视信息技术对行政改革的支持。5.改革人事制度。具体做法有：（1）确立和完善以结果导向的绩效评估体系，改善以往目标与薪酬缺乏联系的现象；（2）简化工资评价体系，改革薪酬制度，给予地方管理者在制定薪酬标准上的更大的灵活性，改变职位与职能隔离的现象；（3）构建学习型的政府组织；（4）实行分类培训计划。6.增强政府的回应性，优化公共服务。
3. 当代日本行政组织改革的主要内容是什么？P345-350
答：当代日本行政组织改革的主要内容：1.放松国家规制，调解官民关系，缩减政府职能及机构。2.推动地方分权，重新调整中央与地方的关系：（1）改革中央和地方的财政分配关系，加大地方政府的财权；（2）重新划分地方自治事务，实行“道州制”，扩大地方政府的规模和管理范围。3.建立防止行政机构膨胀的机制。4.建立公务员交流制度，纠正条条行政的弊端。
4. 当代中国行政组织改革的主要背景和内容是什么？有哪些基本的经验？P351-363
答：中国的行政组织改革自1978年开始进入了一个新的阶段，它是在一种全新的社会背景下展开的。1.社会主义市场经济体制的逐步建立，要求行政组织进行相应的改革。这是推动我国行政组织改革的首要的、直接的动因。2.民主化政治体制的改革为我国行政组织的改革提供了广阔的空间。经济体制改革的开展并取得成功，激发了人们改革政治体制的要求。党政关系、政企关系、人大与政府的关系都在不同程度地沿着民主化的方向做出了调整。这种调整促进了行政组织的改革，使得行政组织改革有一个广阔的政治背景。
3.传统的行政组织体制，使行政效率低下，导致社会公众不满，为行政组织改革提供了社会动力。传统体制下的人浮于事、官僚主义严重的现象，引起群众的极大不满，要求建立精干、高效、廉洁的行政组织体制。4.国外行政组织改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴。5.知识经济时代到来，给我国的行政组织改革带了机遇和挑战。
当代中国行政组织改革的主要内容有：1.理顺行政组织与其他组织的职能关系：（1）理顺行政组织与人民代表大会的职能关系。（2）理顺行政组织与执政党的职能关系。（3）理顺行政组织与企业的职能关系。（4）理顺行政组织与社会事业单位的职能关系。（5）理顺行政组织与社会团体组织的职能关系。2.理顺行政组织内部职能关系：①理顺纵向的中央政府与地方政府的职能关系。②理顺横向的专业的微观管理部门和综合的宏观管理部门关系。③理顺横向的决策、执行部门与监督、信息部门之间的关系。3.行政组织职能转变：行政组织职能的转变是摆脱机构不断膨胀这一怪圈的关键，而职能转变的关键是政企分开，政府不再对企业进行微观管理。1998年国务院机构改革方案提出政府职能转变的三个努力方向，即宏观调控、社会管理和公共服务，从而更加明确了如何适应社会主义市场经济的要求。4.行政组织机构的改革：1978年以来，我国国务院和地方各级政府共进行了四次较大规模的机构改革。（1）1982年的国务院机构改革。改革的主要内容是：①改革国务院领导体制，提高效率。②精简机构。③精干领导班子，一是按照革命化、专业化、年轻化、知识化的干部“四化”方针选贤任能；二是减少部、委、司、局级副职人数；三是规定正副部长和司长的任职年龄。④废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部离退休制度。⑤紧缩编制，轮训干部。（2）1988年国务院机构改革。改革的主要内容有五项：转变职能，按照政企分开的原则，弱化直接管理。下放权力，主要是政府向企事业单位，中央向地方下放权力。调整机构，调整党政重复设置的机构。精简人员。搞好配套改革，在改革政府机构的同时，推进干部人事制度改革，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。（3）1993年国务院机构改革。这次改革的指导思想是，把适应建立社会主义市场经济体制和加快市
场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，要求在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等方面取得明显进展。这次改革的实际结果收效不大。（4）1998年的国务院机构改革。这次机构改革的目标，是建立办事高效、运转协调、行为规范、管理科学的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的主要内容是：①精简人员编制50%左右。②强化宏观调控部门。国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，扩大了国家经贸委的职能。③精简专业经济管理部门，撤销机械部、冶金部等部门。④强化社会保障和资源保护部门。⑤简化了某些文体部门，将国家体委、广播电影电视部降格成国务院直属局。（5）2003年的国务院机构改革。有六大重点： ①深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会。②完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。③健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。④继续推进流通管理体制改革，组建商务部。⑤加强食品安全和安全生产监管体制建设，组建国家食品药品监督管理局，将国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。⑤将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。
当代中国行政组织改革的主要经验有：1.坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键。2.坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。3.坚持渐进的、稳妥的改革方针，坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。4.坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。
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