不同目标导向性规划环境影响评价方法浅析

不同目标导向性规划环境影响评价方法浅析

Analysisofdifferentgoal-orentedplanningenvironmentalimpactassessmentmethod

陆建伟,舒廷飞,包存宽

(同济大学环境科学与工程学院,上海　200092)

摘要:规划环境影响评价是环境影响评价在规划层次的应用,是对规划或计划及其替代方案的环境影响进行规范、系统、综合的评价过程。就政策导向性和项目导向性规划,从规划环评的方法与程序方面进行了比较、分析,并结合嘉兴滨海新区和巢湖皖维化工基地两个规划环评实例进行了案例研究。关键词:规划环境评价;政策导向性;项目导向性;方法与程序

Abstract:Theplanningenvironmentalimpactassessment(PEIA)istheplanninglevelapplicationofenvironmen2talimpactassessment(EIA)andthestandardized,systematicandcomprehensiveevaluationprocessofenviron2mentalimpactontheplanningorthealternativeplan1Thecomparisonandanalysisonpolicy-orientedandpro2ject-orientedplanningenvironmentalimpactassessmentarestudiedfromthemethodsandprocedureofPEIA1TwoactualplanningenvironmentalimpactassessmentsofBinhaiNewDistrictinJiaxingandWanweichemicalindustrybaseinChaohulakeareaarehereastheexamplesforcasestudies1Keywords:planningimpactenvironmentalassessment;policy-orientedplanning;project-orientedplanning;methodandprocedure

中图分类号:X820.3　　　　　文献标识码:B　　　　　文章编号:1009-4032(2007)05-005-04

　　《中华人民共和国环境影响评价法》已于2003年9月1日起开始施行,强调本次立法目的是“为了实施可持续发展战略,预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展”。本法明确将规划纳入了环境影响评价的范围,规定了规划也要进行环境影响评价,要求国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划,应当在专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价。不同类型的规划,采用的评价方法和程序应有所区别。

本文就两个不同的目标导向性规划类型,即政策导向性和项目导向性环境影响评价方法进行探讨,并结合相关实例进行分析。

1　不同目标导向性规划环评方法概述

规划环评是环境影响评价在规划层次的应用,是一种在规划层次及早协调环境与发展关系的制度手段与技术手段,是对规划或计划及其替代方案的

[1]

环境影响进行规范、系统、综合的评价过程。

根据规划层次性及规划环评开始介入时规划所

处的阶段性等特点,可将规划分为政策导向性、项目导向性两种不同类型。因此,对于不同目标导向性规划,开展环评时的程序与方法以及评价目的、基本内容等应有所不同。1.1　规划类型及其环境影响评价要求

《中华人民共和国环境影响评价法》规定,中国实施的战略环境影响评价仅限于规划层次,包括政府及其有关部门组织编制的三种类型的规划,包括:

(1)土地利用的有关规划,区域、流域、海域建设、开发利用规划(简称综合性规划)。

(2)工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(简称专项规划)。

(3)专项规划中的指导性规划。

从实质上看,这些规划都与相关政策密切关联。因此,可以根据环评的不同要求,将以上三类规划分为政策导向性规划和项目导性性规划(图1)。

综合性规划中的土地利用规划一般均为政策导向性规划,区域、流域、海域的建设与开发规划则有

[2]

政策导向性规划和项目导向性规划两类;高层次(如国家级)的专项规划一般属于政策导向性规划,

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省及省级以下专项规划应属项目导向性规划。

题的,环境目标是否能够实现,规划实施后将可能造

成哪些主要环境问题以及这些问题将如何处理。1.2.2　项目导向性规划环境影响评价方法一般情况下,项目导向性规划包含了若干个内容比较具体的项目,如:项目数量、规模与类型,空间布局、具体选址,工艺流程与技术经济水平,物料及水、能源、土地占用,污染物排放种类、数量及排放方式等。因此,此类规划开展环评的重点是论证区域

图1　规划类型以及实施环境影响评价的相关要求

1.2　环境影响评价方法及程序的比较1.2.1　政策导向性规划环境影响评价方法

内未来规划建设项目的布局、结构和时序,提出技术

上可行、经济布局合理、对整个区域环境影响较少的整体优化方案,促使区域内人口、环境与开发建设之间协调发展。

一方面,此类规划环评的方法接近于项目环评,是一种影响预测式的方法框架,通过定量地、较详细地预测、分析和评估规划实施后可能的环境影响,提出预防或减轻不良影响的对策和措施。这样,传统的项目环评技术方法仍可使用,但某些技术需要改[5]

进,也需要开发这类规划环评的新方法;另一方面,项目导向性规划环评毕竟不是单个项目的环境影响评价,与单个项目环评相比,具有宏观上的系统性与完整性,此类规划环评应考虑所有项目共同作用产生的综合、累积、协同的环境影响,并且应该对

[6]

整个区域进行总体评价。

1.2.3　两类规划环境影响评价程序比较

政策导向性规划一般属战略性、宏观性的规划,目的是确定地区或行业领域发展目标、指标、原则、布局、对策与措施等重大问题,一般不涉及具体工程和项目。此类规划中的项目措施尚未落实,对其开展规划环评不能从评价项目措施的环境影响着手,而应着眼于一切决策都应具有的决策要素———决策目标,采用一种目标引导式的评价方法。这种方法主要有以下步骤:

首先通过环境现状评价,明确目前所面临的环境形势及发展趋势、主要的环境问题及其优先序,在可持续发展的准则下,提出环境目标和指标,并为环境目标排定优先序

[3]

。这样,决策目标就可能在参

考环境目标的情况下提出,可以及早识别并协调目标冲突,最终将环境目标综合进入决策目标中,实现环境与发展综合决策的第一步,也是关键一步。

其次,根据环境目标和可持续发展准则,对于规划方案与环境问题相关的各个方面,提出规划编制过程中在环境上应作的考虑,将其综合进入规划方案中,实现环境与发展综合决策的第二步。

在规划草案编制以后,需要对其可能的环境影响进行评价。但这时的评价重点是指明问题,以指导下一层次的规划环评,而不追求精确定量的预测结果,并且主要是以环境目标作为评价标准,以高度综合的影响指标来判断其是否能够实现环境目标,再将评价成果纳入到规划草案中,促进该规划符合区域或行业可持续发展的原则与要求,实现环境与发展综合决策的第三步,也是最后一步

[4]

项目导向性规划环评程序一般包括:环境影响因子识别和筛选;评价范围和内容的界定;各种替代方案的比较;公众参与;影响分析和预测;评价报告

[7]

的制作,报告书审查及修改、批准以及执行等。政策导向性规划环境影响评价程序一般包括:列出政策目标,分析政策制定者的意向和能力限制;列出或研究提供所有可行的方案(包括那些在相关政策中没有涉及的方案);列出或研究提出所有可能的环境影响,提出避免或缓解环境影响的方法;评估各种环境影响的重要性;对各种替代方案进行成本———效益分析;选择、确定可行的方案;监察方

[9]

案实施后的成效等。1.2.4　两类规划环境影响评价的区别

政策导向性规划环评是宏观的,评价对象主要是政策性、指导性的计划与规划;项目导向性规划环评主要评价行业规划、项目规划等。两者在评价对象、评价时段、评价范围、评价层次、以及评价因素等方面都不尽相同,详见表1。

[8]

。

因此,规划中有关环境影响的篇章应主要说明:在规划编制过程中是如何考虑环境和可持续发展问6

2007年　　　　　　　　陆建伟等:不同目标导向性规划环境影响评价方法浅析　　　　　　　　第5期

表1　两类导向性规划环境影响评价的区别

项　目层次性评价者评价对象评价时段评价范围评价因素评价基准评价方法基本目标评价成果

宏观

决策者或委托研究机构(包括内部评价)法律、政策,政策性、指导性的计划与规划决策的全过程行政区域及受影响区域

社会、经济与环境系统为主,侧重关键环境因子以及宏观尺度的、全球性的影响,累积性、长期影响可持续发展原则、社会经济环境协调发展准则定性为主

区域与行业可持续发展目标、循环经济目标环境影响篇章或说明

政　策　导　向　性

中观或微观

国家推荐开展规划环评的单位行业规划、开发区规划或多个项目规划开发建设时期和开发完成时期规划布局涉及区域,开发区域

环境要素(因子)为主,兼顾社会经济因子,因产业关联或带动效应的直接影响与间接影响环境质量基准定量,定性

环境管理目标,如功能区质量达标、总量控制目标、环境容量等

环境影响报告书

项　目　导　向　性

2　不同目标导向性规划环境影响评价实例

从规划功能定位来看,嘉兴滨海新城工业区规划和巢湖皖维化工基地规划分别属于政策导向性和项目导向性规划,本文从规划内容、目标、对策、程序、方法以及评价内容设置等方面对两类规划环评进行了对比研究。

2.1　嘉兴滨海新城工业区规划及环境影响评价2.1.1　规划内容

规划环境影响评价的内容主要以宏观评价为主,对规划本身以及滨海新区所在区域的环境状况进行全面分析,在基本肯定发展规划和选址合理的前提下,对规划的环境因子进行识别,对区域进行了环境功能区划,确立了环境敏感区或敏感点。在环境影响评价中重点突出了新区总体规划实施与资源承载力和污染物环境容量的关系。通过大量数据分析了新区实施总体规划的制约因素并提出了相应的替代和减缓方案。以循环经济理论为纲,结合滨海新区区域的自然环境、生态环境的实际情况提出了环境可持续发展的设想,并对滨海新区总体规划中的国内生产总值目标、生态环境建设目标、功能区划及适宜入区项目等提出了调整措施和建议。

该报告书的编制与滨海新区的总体规划保持同步性,在进行评价的过程中,始终与规划编制单位保持沟通和协商,不断地为规划编制过程提供环境影响方面的避免、减缓及优化方案,从而保证了规划编制过程能够充分考虑重点环境因素对规划的影响。2.2　巢湖市皖维电石化工基地规划及其环评2.2.1　规划内容

嘉兴滨海新区位于嘉兴主城区东南面,杭州湾北岸,在建杭州湾大桥北端,距平湖市13km,距嘉兴中心城区43km,距上海70km,总面积217km,其中规划工业区总面积约34.21km。嘉兴市“十一五”规划中明确指出全力促进滨海开发,重点发展化工新材料、能源、新型建材、造纸及船舶修造业等,并且列出了未来嘉兴港区规划建设的重大项目,其中大部分是化工相关企业。

按照嘉兴市未来产业发展导向规划,将滨海新区定位为以化工为主导产业的工业区。但是本规划对于将来入驻企业数量、规模、布局等都不明确,存在比较大的不确定性,属政策导向性专项规划。2.1.2　规划环境影响评价

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皖维电石化工产业基地位于安徽省巢湖市居巢区亚父街道办事处,规划中的巢湖市港口码头区与居巢区民营经济园新区之间,距市区约4km,面积约2.4km。规划区产业以电石化工为发展方向,以聚乙烯醇、高强高模聚乙烯醇纤维、水泥熟料等产品为龙头,以1,4-丁二醇、醋酐等精细化工产品为特色。还包括配套的水、电、气、道路、仓储、通讯、绿

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此次规划环评的主要目的是通过对滨海新区规划的目标、指标以及规划内容进行社会经济和环境影响分析,识别主要环境因子,保证区域开发活动不

超出区域环境容量和潜力,以保证经济和环境可持续发展。

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化、服务等公用工程及辅助设施。

皖维化工基地已经完成了规划编制,包含项目明确,规划内容具体、细致,包括了相关项目的数量、类型、布局、选址、工艺过程和原材料,能源,资源消耗量,以及与之生产生活配套的基础设施。因此,此规划是项目导向性专项规划。2.2.2　规划环境影响评价

皖维化工基地规划环境影响评价的目的非常明确,即通过对规划内容的分析,定量地、较详细地预测、分析和评估项目规划实施后可能的环境影响,提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。

规划环境影响评价主要是在对化工基地的总体规划进行科学、细致分析的基础上,结合巢湖市环境

现状,资源现状,产业规划导向,重点分析化工基地

选址和规划空间的合理性,基础设施规划合理性,基地用地指标合理性,以及与其他相关规划的相容性。同时,对规划实施以后基地内各企业产生的环境影响进行定量预测和定性分析,对基地内多个项目共同作用产生的累积、综合、间接的环境影响进行了预测和论证,明确其选址和规划布局的合理性,并且对有重大环境影响的规划内容提出环境减缓措施,对规划内容提出修改意见和环境优化方案。2.3　规划环境影响评价实例比较

上述两类规划环评是项目导向性和政策导向性规划环境影响评价的典型实例,两者在评价内容、方法、标准、介入时机等方面的区别见表2。

表2　两个规划环境影响评价实例比较

项　目规划环评类型规划确定性评价介入时机评价方法评价内容评价目标对策方案评价标准

滨海新区规划环评政策导向性不确定性较大规划开始定性方法为主

环境容量,承载力,功能区划,敏感区域识别,环境和经济可持续发展保证经济和环境可持续发展多方案比较,有替代方案

城市可持续发展与循环经济、生态产业目标与准则

皖维化工基地规划环评项目导向性不确定性较小规划完成后定量方法为主

规划实施后环境影响识别,影响程度预测,主要污染物

总量,环境风险影响范围与程度等保证规划实施后对环境的影响程度最小化对现有方案的调整和修改,无替代方案

环境管理目标,包括总量控制、环境功能区及环境标准

3　结语

规划环评是规划层次的战略环境评价,应着眼

于全局性和根本性的环境问题及其产生的战略性根源,尤其是针对各类规划的不同特点,重点解决与规划的层次性、规模目标导向类型相符的环境问题。因此,本文针对政策导向性与项目导向性的规划,在评价的目标思路、方式方法、深度精度、评价重点等方面,结合实例进行了探讨和研究。虽然规划环境影响评价导则给出了一般规划环评的程序和技术路线,但是,在具体规划环境影响评价的过程中,需要对导则进行必要的补充和完善,这样才能使规划环境影响评价既有普遍性,又有针对性。

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作者简介:陆建伟(19822),男,汉族,浙江富阳人,硕士研究生,研究方向为环境影响评价与环境管理。E-mail:baock@sohu.com

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