作者：林洁 胡慧敏 王硕 郭冬梅 来源：《中国药房》2020年第13期
摘 要 目的：研究现有粤港澳大湾区中医药产业政策的现状，为后续该产业发展规划和布局的完善提出建议。方法：采用内容分析法，从政策工具角度对截至2020年4月我国中央政府和地方政府层面颁布的涉及粤港澳大湾区中医药产业政策文本进行编码计量分析，总结中医药产业当前发展的重点和存在的问题，并提出合理建议。结果与结论：共检索到34份相关政策文件，其中中央政府层面9份、地方政府层面25份。在基本政策工具维度方面，粤港澳大湾区中医药产业供给型、需求型和环境型政策工具分别占58.10%、22.86%、19.05%。供给型政策工具中硬件建设占40.98%、内部联通占26.23%、质量建设占22.95%、国际交流占9.84%，政策工具无具体实施细则和方案影响了其可操作性;需求型政策工具中包含健康服务（75.00%）、国际贸易（16.67%）、服务外包（4.17%）和政府补贴（4.17%）四项内容，后三项内容使用较少，限制了产业市场的开放程度;环境型政策工具中包含目标规划
（40.00%）、准入规则（25.00%）、知识产权（30.00%）和融资支持（5.00%）四项内容，但需完善法律法规支撑和相关措施支持。在中医药产业价值链维度方面，34份政策文本提供了包括平台建设（36.19%）、科技创新（19.05%）、市场拓展（23.81%）和交流合作（20.95%）四项内容，其中科技创新和交流合作的欠缺限制了中医药标准化、现代化和国际化。笔者建议优化供给型政策工具，提升政策的可操作性;重视需求型和环境型政策工具，突出规范化和市场化的功能;注重基本政策工具与产业价值链间的整合，实现粤港澳大湾区中医药产业标准化、现代化和国际化发展。
关键词 粤港澳大湾区;中医药产业;政策工具;政策文本;内容分析;现状;完善
ABSTRACT OBJECTIVE： To study the current situation of traditional Chinese medicine （TCM） industry policy in Guangdong- Hong Kong-Macao greater bay area， and to provide suggestions for the follow-up planning and layout. METHODS： The content analysis method was used to code and measure the policy text of TCM industry in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area issued by the central government and local government as of April 2020 from the perspective of policy tools. The current development focus and existing problems of the industry were
summarized to put forward reasonable suggestion. RESULTS & CONCLUSIONS： A total of 34 relevant policy texts were retrieved， including 9 at the central government level and 25 at the local government level. In respective of essential policy tool， the supply-oriented， demand-oriented and environmental policy tools of TCM industry in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area accounted for 58.10%， 22.86% and 19.05%， respectively. Among supply-oriented policy tools， hardware construction accounted for 40.98%， internal communication for 26.23%， quality construction for 22.95%， and international exchange for 9.84%; there was no specific
implementation rules and programs for policy tools， which affect their operability. The demand-oriented policy tools included health service （75.00%）， international trade （16.67%）， service outsourcing （4.17%） and government subsidies （4.17%）; the use of the latter three approaches limited the openness of the industrial market. The environmental policy tools included target planning （40.00%）， access rules （25.00%）， intellectual property （30.00%） and financing support （5.00%）， but needed to improve the support of laws and regulations and relevant measures. In
respective of the value chain of TCM industry， 34 policy texts showed 4 contents， including platform construction （36.19%）， scientific and technological innovation （19.05%）， market expansion （23.81%）， exchange and cooperation （20.95%）; the lack of scientific and technological innovation and exchange and cooperation limited the standardization， modernization and internationalization of TCM. It suggested to optimize the supply-oriented policy tools， improve the operability of policies; pay attention to the demand-oriented and environmental policy tools， highlight the role of marketization and standardization; pay attention to the integration of basic policy tools and industrial value chain， and achieve the standardization， modernization and international development of TCM in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area.
KEYWORDS Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area; Traditional Chinese medicine industry; Policy tools; Policy text; Content analysis; Current situation; Improvement
粤港澳大湾区由香港特别行政区、澳門特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市和肇庆市（即“珠三角九市”）组成，是我国外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口[1]。粤港澳大湾区的建设集结了三地的发展优势，形成了市场互联互通、要素便捷流动、资源互惠共享的良好格局。在粤港澳大湾区发展中医药产业能够整合优势资源，加强合作与研发，从而提高中医药的质量标准和特色服务水平，利于中医药走向世界。
当前粤港澳大湾区中医药产业发展尚处于初步建设阶段，有效的政策指引可以起到事半功倍的效果，已有政策研究主要包括政策规划目标、实施要点的解读[2-3]，中医药产业发展的具体策略制定[4-7]，政策完成情况的总结及通过分析问题提出解决方案[8-9]。可以看到，目前政策研究主要是根据国家政策文件制定具体发展策略，并对实施中出现的问题加以解决，但尚缺乏对国家已颁布政策文件的系统掌握，因而无法了解到产业发展的全局和具体内容，导致政策建议往往重复或无效。因此，厘清粤港澳大湾区中医药产业各项政策法规所规定的方向和内容，了解当前实施的重点和存在的问题，为后续规划提出合理建议就显得尤为重要。 内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法，是将用文字表述的文献资料转换为用数量表示的资料，并将结果用统计数字呈现出来[10]。该方法通过对政策文本的定量化挖掘，对研究对象的本质特征和发展趋势进行梳理和分析，以数据直观地揭示出其中蕴含的结构和深层次内容，从而为事物后续的发展和规划指明方向[11]。本研究采用内容分析法，基于政策工具视角对粤港澳大湾区中医药产业政策文本进行计量分析，探讨当前粤港澳大湾区中医药产业政策工具的现状，为粤港澳大湾区中医药产业的进一步发展和政策布局提供支持。 1 粤港澳大湾区中医药政策文本选择及概述
本文所选取的粤港澳大湾区中医药产业政策文本检索自中央政府及地方各级政府的公开资料，时间截至2020年4月。为保证政策文本选取的合理性和准确性，本文规定了如下规则对
政策文本进行筛选和整理：（1）所提出的政策必须与粤港澳大湾区中医药产业密切相关。（2）中央政府发布的政策，发文单位应为国务院及其直属机构;地方政府发布的政策，发文单位应为省级或市级政府及其直属机构。（3）纳入的政策文本类型主要是法律法规、纲要、规划、方案、意见、公告等文件，其他文件（诸如讲话、会议）均不计入[12]。根据以上规则，本文最终检索出34份相关政策文件，其中中央政府层面9份、地方政府层面25份，具体见表1。
从表1中可以看出，我国从2008年开始在珠江三角洲地区发展粤港澳中医药产业，以后各年中央或地方政府均在不同层面上颁布政策以建设该地区中医药产业，直至2019年2月中央层面发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中提出“应在粤港澳大湾区积极发展中医药产业，打造高水平的中医药科技创新载体和平台，实现中医药的标准化和国际化”;同年10月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》中指出，“应推动中医药的国际交流和海外贸易，打造粤港澳大湾区中医药高地”。至此，中央政府层面为粤港澳大湾区的中医药产业发展奠定了基本发展方向和目标：注重科技创新，提高质量标准，实现中医药产业的标准化、现代化和国际化发展。
2 粤港澳大湾区中医药政策分析框架制定
政策是由一系列基本的政策工具单元组合而构建出来的。公共政策理论认为，在政策制定和执行过程中，应当充分考虑各项政策工具之间的关系，以保证形成政策合力，实现功能互补，发挥理想的政策效应[13]。因而，作为政策制定主体的政府应当统筹好各级、各项政策工具间的关系，使政策发挥出最大效力。 2.1 基本政策工具维度
本文基于政策工具的经典分类，按照Rothwell R和Zegveld W的思想[14]，将基本政策工具分为供给、需求和环境三类。供给型政策工具表现为政策对产业的直接推动作用，需求型政策工具表现为政府通过政策拉动或稳定产业需求，环境型政策工具表现为政策对产业环境的调整与改善[15]。粤港澳大湾区中医药产业政策工具的具体分类项目是由笔者仔细研读上述收集到的34份政策文本内容后提取出来的，其中供给型政策工具包括硬件建设、质量建设、内部联通和国际交流，需求型政策工具包括国际贸易、健康服务、外包服务和政府补贴，环境型政策工具包括目标规划、准入规则、知识产权和融资支持。 2.2 中医药产业价值链维度
粤港澳大湾区中医药产业政策制定过程中，除了需要考虑基本政策工具的运用，还应当考虑中医药产业内在的活动特点。粤港澳大湾区中医药产业的发展目标是：实现中医药产业的标准化、现代化和国际化，据此本研究将其产业价值链划分为平台建设、科技创新、市场拓展和交流合作四类。
2.3 二维分析框架构建
通过对基本政策工具和产业价值链的维度梳理，本文最终构建了粤港澳大湾区中医药产业政策分析框架，如图1所示。从图1可以看到，基于基本政策工具维度，供给、需求、环境型政策工具作用于产业建设的全过程;基于产业价值链维度，平台建设、科技创新、市场拓展和交流合作四个方面环环相扣且互不重叠，共同促进中医药产业健康有序的发展。 3 粤港澳大湾区中医药产业政策内容分析 3.1 政策文本内容的单元编码
本文根据构建的分析框架中的具体分类条目，对检索到的34份粤港澳中医药产业政策的相关条款进行分类。具体规则如下：中央政府政策的编码是“1-政策编号-具体条款编号”，地方政府政策的编码是“2-政策编号-具体条款编号”。在具体的编制过程中注意“不可细分”原则，要求能覆盖政策文本所有内容，同时注意对于同一内容在同一政策文本中多次出现只能算1次，最终形成了粤港澳大湾区中医药产业政策文本内容的分析单元编码表，如表2所示（因篇幅限制，本文未列出所有编码，下同）。
KEYWORDS Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area; Traditional Chinese medicine industry; Policy tools; Policy text; Content analysis; Current situation; Improvement
粤港澳大湾区由香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市和肇庆市（即“珠三角九市”）组成，是我国外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口[1]。粤港澳大湾区的建设集结了三地的发展优势，形成了市场互联互通、要素便捷流动、资源互惠共享的良好格局。在粤港澳大湾区发展中医药产业能够整合优势资源，加强合作与研发，从而提高中医药的质量标准和特色服务水平，利于中医药走向世界。
当前粤港澳大湾区中医药产业发展尚处于初步建设阶段，有效的政策指引可以起到事半功倍的效果，已有政策研究主要包括政策规划目标、实施要点的解读[2-3]，中医药产业发展的具体策略制定[4-7]，政策完成情况的总结及通过分析问题提出解决方案[8-9]。可以看到，目前政策研究主要是根据国家政策文件制定具体发展策略，并对实施中出现的问题加以解决，但尚缺乏对国家已颁布政策文件的系统掌握，因而无法了解到产业发展的全局和具体内容，导致政策建议往往重复或无效。因此，厘清粤港澳大湾区中医药产业各项政策法规所规定的方向和内容，了解当前实施的重点和存在的问题，为后续规划提出合理建议就显得尤为重要。 内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法，是将用文字表述的文献资料转换为用数量表示的资料，并将结果用统计数字呈现出来[10]。该方法通过对政策文本的定量化挖掘，对研究对象的本质特征和发展趋势进行梳理和分析，以数据直观地揭示出其中蕴含的结构和深层
次内容，从而为事物后续的发展和规划指明方向[11]。本研究采用内容分析法，基于政策工具视角对粤港澳大湾区中医药产业政策文本进行计量分析，探讨当前粤港澳大湾区中医药产业政策工具的现状，为粤港澳大湾区中医药产业的进一步发展和政策布局提供支持。 1 粤港澳大湾区中医药政策文本选择及概述
本文所选取的粤港澳大湾区中医药产业政策文本检索自中央政府及地方各级政府的公开资料，时间截至2020年4月。为保证政策文本选取的合理性和准确性，本文规定了如下规则对政策文本进行筛选和整理：（1）所提出的政策必须与粤港澳大湾区中医药产业密切相关。（2）中央政府发布的政策，发文单位应为国务院及其直属机构;地方政府发布的政策，发文单位应为省级或市级政府及其直属机构。（3）纳入的政策文本类型主要是法律法规、纲要、规划、方案、意见、公告等文件，其他文件（诸如讲话、会议）均不计入[12]。根据以上规则，本文最终检索出34份相关政策文件，其中中央政府层面9份、地方政府层面25份，具体见表1。
从表1中可以看出，我国从2008年开始在珠江三角洲地区发展粤港澳中医药产业，以后各年中央或地方政府均在不同层面上颁布政策以建设该地区中医药产业，直至2019年2月中央层面发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中提出“应在粤港澳大湾区积极发展中医药产业，打造高水平的中医药科技创新载体和平台，实现中医药的标准化和国际化”;同年10月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》中指出，“应推动中医药的国际交流和海外贸易，打造粤港澳大湾区中医药高地”。至此，中央政府层面为粤港澳大湾区的中医药产业发展奠定了基本发展方向和目标：注重科技创新，提高质量标准，实现中医药产业的标准化、现代化和国际化发展。
2 粤港澳大湾区中医药政策分析框架制定
政策是由一系列基本的政策工具单元组合而构建出来的。公共政策理论认为，在政策制定和执行过程中，应当充分考虑各项政策工具之间的关系，以保证形成政策合力，实现功能互补，發挥理想的政策效应[13]。因而，作为政策制定主体的政府应当统筹好各级、各项政策工具间的关系，使政策发挥出最大效力。 2.1 基本政策工具维度
本文基于政策工具的经典分类，按照Rothwell R和Zegveld W的思想[14]，将基本政策工具分为供给、需求和环境三类。供给型政策工具表现为政策对产业的直接推动作用，需求型政策工具表现为政府通过政策拉动或稳定产业需求，环境型政策工具表现为政策对产业环境的调整与改善[15]。粤港澳大湾区中医药产业政策工具的具体分类项目是由笔者仔细研读上述收集到的34份政策文本内容后提取出来的，其中供给型政策工具包括硬件建设、质量建设、内部
联通和国际交流，需求型政策工具包括国际贸易、健康服务、外包服务和政府补贴，环境型政策工具包括目标规划、准入规则、知识产权和融资支持。 2.2 中医药产业价值链维度
粤港澳大湾区中医药产业政策制定过程中，除了需要考虑基本政策工具的运用，还应当考虑中医药产业内在的活动特点。粤港澳大湾区中医药产业的发展目标是：实现中医药产业的标准化、现代化和国际化，据此本研究将其产业价值链划分为平台建设、科技创新、市场拓展和交流合作四类。
2.3 二维分析框架构建
通过对基本政策工具和产业价值链的维度梳理，本文最终构建了粤港澳大湾区中医药产业政策分析框架，如图1所示。从图1可以看到，基于基本政策工具维度，供给、需求、环境型政策工具作用于产业建设的全过程;基于产业价值链维度，平台建设、科技创新、市场拓展和交流合作四个方面环环相扣且互不重叠，共同促进中医药产业健康有序的发展。 3 粤港澳大湾区中医药产业政策内容分析 3.1 政策文本内容的单元编码
本文根据构建的分析框架中的具体分类条目，对检索到的34份粤港澳中医药产业政策的相关条款进行分类。具体规则如下：中央政府政策的编码是“1-政策编号-具体条款编号”，地方政府政策的编码是“2-政策编号-具体条款编号”。在具体的编制过程中注意“不可细分”原则，要求能覆盖政策文本所有内容，同时注意对于同一内容在同一政策文本中多次出现只能算1次，最终形成了粤港澳大湾区中医药产业政策文本内容的分析单元编码表，如表2所示（因篇幅限制，本文未列出所有编码，下同）。
KEYWORDS Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area; Traditional Chinese medicine industry; Policy tools; Policy text; Content analysis; Current situation; Improvement
粤港澳大湾区由香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市和肇庆市（即“珠三角九市”）组成，是我国外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口[1]。粤港澳大湾区的建设集结了三地的发展优势，形成了市场互联互通、要素便捷流动、资源互惠共享的良好格局。在粤港澳大湾区发展中医药产业能够整合优势资源，加强合作与研发，从而提高中医药的质量标准和特色服务水平，利于中医药走向世界。
当前粤港澳大湾区中医药产业发展尚处于初步建设阶段，有效的政策指引可以起到事半功倍的效果，已有政策研究主要包括政策规划目标、实施要点的解读[2-3]，中医药产业发展的具
体策略制定[4-7]，政策完成情況的总结及通过分析问题提出解决方案[8-9]。可以看到，目前政策研究主要是根据国家政策文件制定具体发展策略，并对实施中出现的问题加以解决，但尚缺乏对国家已颁布政策文件的系统掌握，因而无法了解到产业发展的全局和具体内容，导致政策建议往往重复或无效。因此，厘清粤港澳大湾区中医药产业各项政策法规所规定的方向和内容，了解当前实施的重点和存在的问题，为后续规划提出合理建议就显得尤为重要。 内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法，是将用文字表述的文献资料转换为用数量表示的资料，并将结果用统计数字呈现出来[10]。该方法通过对政策文本的定量化挖掘，对研究对象的本质特征和发展趋势进行梳理和分析，以数据直观地揭示出其中蕴含的结构和深层次内容，从而为事物后续的发展和规划指明方向[11]。本研究采用内容分析法，基于政策工具视角对粤港澳大湾区中医药产业政策文本进行计量分析，探讨当前粤港澳大湾区中医药产业政策工具的现状，为粤港澳大湾区中医药产业的进一步发展和政策布局提供支持。 1 粤港澳大湾区中医药政策文本选择及概述
本文所选取的粤港澳大湾区中医药产业政策文本检索自中央政府及地方各级政府的公开资料，时间截至2020年4月。为保证政策文本选取的合理性和准确性，本文规定了如下规则对政策文本进行筛选和整理：（1）所提出的政策必须与粤港澳大湾区中医药产业密切相关。（2）中央政府发布的政策，发文单位应为国务院及其直属机构;地方政府发布的政策，发文单位应为省级或市级政府及其直属机构。（3）纳入的政策文本类型主要是法律法规、纲要、规划、方案、意见、公告等文件，其他文件（诸如讲话、会议）均不计入[12]。根据以上规则，本文最终检索出34份相关政策文件，其中中央政府层面9份、地方政府层面25份，具体见表1。
从表1中可以看出，我国从2008年开始在珠江三角洲地区发展粤港澳中医药产业，以后各年中央或地方政府均在不同层面上颁布政策以建设该地区中医药产业，直至2019年2月中央层面发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中提出“应在粤港澳大湾区积极发展中医药产业，打造高水平的中医药科技创新载体和平台，实现中医药的标准化和国际化”;同年10月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》中指出，“应推动中医药的国际交流和海外贸易，打造粤港澳大湾区中医药高地”。至此，中央政府层面为粤港澳大湾区的中医药产业发展奠定了基本发展方向和目标：注重科技创新，提高质量标准，实现中医药产业的标准化、现代化和国际化发展。
2 粤港澳大湾区中医药政策分析框架制定
政策是由一系列基本的政策工具单元组合而构建出来的。公共政策理论认为，在政策制定和执行过程中，应当充分考虑各项政策工具之间的关系，以保证形成政策合力，实现功能互补，发挥理想的政策效应[13]。因而，作为政策制定主体的政府应当统筹好各级、各项政策工具间的关系，使政策发挥出最大效力。
2.1 基本政策工具维度
本文基于政策工具的经典分类，按照Rothwell R和Zegveld W的思想[14]，将基本政策工具分为供给、需求和环境三类。供给型政策工具表现为政策对产业的直接推动作用，需求型政策工具表现为政府通过政策拉动或稳定产业需求，环境型政策工具表现为政策对产业环境的调整与改善[15]。粤港澳大湾区中医药产业政策工具的具体分类项目是由笔者仔细研读上述收集到的34份政策文本内容后提取出来的，其中供给型政策工具包括硬件建设、质量建设、内部联通和国际交流，需求型政策工具包括国际贸易、健康服务、外包服务和政府补贴，环境型政策工具包括目标规划、准入规则、知识产权和融资支持。 2.2 中医药产业价值链维度
粤港澳大湾区中医药产业政策制定过程中，除了需要考虑基本政策工具的运用，还应当考虑中医药产业内在的活动特点。粤港澳大湾区中医药产业的发展目标是：实现中医药产业的标准化、现代化和国际化，据此本研究将其产业价值链划分为平台建设、科技创新、市场拓展和交流合作四类。
2.3 二维分析框架构建
通过对基本政策工具和产业价值链的维度梳理，本文最终构建了粤港澳大湾区中医药产业政策分析框架，如图1所示。从图1可以看到，基于基本政策工具维度，供给、需求、环境型政策工具作用于产业建设的全过程;基于产业价值链维度，平台建设、科技创新、市场拓展和交流合作四个方面环环相扣且互不重叠，共同促进中医药产业健康有序的发展。 3 粤港澳大湾区中医药产业政策内容分析 3.1 政策文本内容的单元编码
本文根据构建的分析框架中的具体分类条目，对检索到的34份粤港澳中医药产业政策的相关条款进行分类。具体规则如下：中央政府政策的编码是“1-政策编号-具体条款编号”，地方政府政策的编码是“2-政策编号-具体条款编号”。在具体的编制过程中注意“不可细分”原则，要求能覆盖政策文本所有内容，同时注意对于同一内容在同一政策文本中多次出现只能算1次，最终形成了粤港澳大湾区中医药产业政策文本内容的分析单元编码表，如表2所示（因篇幅限制，本文未列出所有编码，下同）。
KEYWORDS Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area; Traditional Chinese medicine industry; Policy tools; Policy text; Content analysis; Current situation; Improvement
粤港澳大湾区由香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市和肇庆市（即“珠三角九市”）组成，是我国外向度最
高的经济区域和对外开放的重要窗口[1]。粤港澳大湾区的建设集结了三地的发展优势，形成了市场互联互通、要素便捷流动、资源互惠共享的良好格局。在粤港澳大湾区发展中医药产业能够整合优势资源，加强合作与研发，从而提高中医药的质量标准和特色服务水平，利于中医药走向世界。
当前粤港澳大湾区中医药产业发展尚处于初步建设阶段，有效的政策指引可以起到事半功倍的效果，已有政策研究主要包括政策规划目标、实施要点的解读[2-3]，中医药产业发展的具体策略制定[4-7]，政策完成情况的总结及通过分析问题提出解决方案[8-9]。可以看到，目前政策研究主要是根据国家政策文件制定具体发展策略，并对实施中出现的问题加以解决，但尚缺乏对国家已颁布政策文件的系统掌握，因而无法了解到产业发展的全局和具体内容，导致政策建议往往重复或无效。因此，厘清粤港澳大湾区中医药产业各项政策法规所规定的方向和内容，了解当前实施的重点和存在的问题，为后续规划提出合理建议就显得尤为重要。 内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法，是将用文字表述的文献资料转换为用数量表示的资料，并将结果用统计数字呈现出来[10]。该方法通过对政策文本的定量化挖掘，对研究对象的本质特征和发展趋势进行梳理和分析，以数据直观地揭示出其中蕴含的结构和深层次内容，从而为事物后续的发展和规划指明方向[11]。本研究采用内容分析法，基于政策工具视角对粤港澳大湾区中医药产业政策文本进行计量分析，探讨当前粤港澳大湾区中医药产业政策工具的现状，为粤港澳大湾区中医药产业的进一步发展和政策布局提供支持。 1 粤港澳大湾区中医药政策文本选择及概述
本文所选取的粤港澳大湾区中医药产业政策文本检索自中央政府及地方各级政府的公开资料，时间截至2020年4月。为保证政策文本选取的合理性和准确性，本文规定了如下规则对政策文本进行筛选和整理：（1）所提出的政策必须与粤港澳大湾区中医药产业密切相关。（2）中央政府发布的政策，发文单位应为国务院及其直属机构;地方政府发布的政策，发文单位应为省级或市级政府及其直属机构。（3）纳入的政策文本类型主要是法律法规、纲要、规划、方案、意见、公告等文件，其他文件（诸如讲话、会议）均不计入[12]。根据以上规则，本文最终检索出34份相关政策文件，其中中央政府层面9份、地方政府层面25份，具体见表1。
从表1中可以看出，我国从2008年开始在珠江三角洲地区发展粤港澳中医药产业，以后各年中央或地方政府均在不同层面上颁布政策以建设该地区中医药产业，直至2019年2月中央层面发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中提出“应在粤港澳大湾区积极发展中医药产业，打造高水平的中医药科技创新载体和平台，实现中医药的标准化和国际化”;同年10月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》中指出，“应推动中医药的国际交流和海外贸易，打造粤港澳大湾区中医药高地”。至此，中央政府层面为粤港澳大湾区的中医药产业发展奠定了基本发展方向和目标：注重科技創新，提高质量标准，实现中医药产业的标准化、现代化和国际化发展。
2 粤港澳大湾区中医药政策分析框架制定
政策是由一系列基本的政策工具单元组合而构建出来的。公共政策理论认为，在政策制定和执行过程中，应当充分考虑各项政策工具之间的关系，以保证形成政策合力，实现功能互补，发挥理想的政策效应[13]。因而，作为政策制定主体的政府应当统筹好各级、各项政策工具间的关系，使政策发挥出最大效力。 2.1 基本政策工具维度
本文基于政策工具的经典分类，按照Rothwell R和Zegveld W的思想[14]，将基本政策工具分为供给、需求和环境三类。供给型政策工具表现为政策对产业的直接推动作用，需求型政策工具表现为政府通过政策拉动或稳定产业需求，环境型政策工具表现为政策对产业环境的调整与改善[15]。粤港澳大湾区中医药产业政策工具的具体分类项目是由笔者仔细研读上述收集到的34份政策文本内容后提取出来的，其中供给型政策工具包括硬件建设、质量建设、内部联通和国际交流，需求型政策工具包括国际贸易、健康服务、外包服务和政府补贴，环境型政策工具包括目标规划、准入规则、知识产权和融资支持。 2.2 中医药产业价值链维度
粤港澳大湾区中医药产业政策制定过程中，除了需要考虑基本政策工具的运用，还应当考虑中医药产业内在的活动特点。粤港澳大湾区中医药产业的发展目标是：实现中医药产业的标准化、现代化和国际化，据此本研究将其产业价值链划分为平台建设、科技创新、市场拓展和交流合作四类。
2.3 二维分析框架构建
通过对基本政策工具和产业价值链的维度梳理，本文最终构建了粤港澳大湾区中医药产业政策分析框架，如图1所示。从图1可以看到，基于基本政策工具维度，供给、需求、环境型政策工具作用于产业建设的全过程;基于产业价值链维度，平台建设、科技创新、市场拓展和交流合作四个方面环环相扣且互不重叠，共同促进中医药产业健康有序的发展。 3 粤港澳大湾区中医药产业政策内容分析 3.1 政策文本内容的单元编码
本文根据构建的分析框架中的具体分类条目，对检索到的34份粤港澳中医药产业政策的相关条款进行分类。具体规则如下：中央政府政策的编码是“1-政策编号-具体条款编号”，地方政府政策的编码是“2-政策编号-具体条款编号”。在具体的编制过程中注意“不可细分”原则，要求能覆盖政策文本所有内容，同时注意对于同一内容在同一政策文本中多次出现只能算1次，
最终形成了粤港澳大湾区中医药产业政策文本内容的分析单元编码表，如表2所示（因篇幅限制，本文未列出所有编码，下同）。
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