自仑南京国民政府的县自治王兆刚南开大学历史系天津, !摘、、要本文主要论述了南京国民政府推行县自治的实践及其失败原因,。,,。县自治是南京国民政府训政,、建设的重要内容被视为由训政向宪政过渡的基础力物力财力但结果以失致告终、为此国民政府颁布了大量法规投入了难以数计的人。。本文认为国民党及其政府领导现代社会变革能力的低下县自治具体、,制度和举措的失当自治人才的魔乏县自治推行过程中的内在矛盾是失败的主要原因关键词国民政府县自治实践失败原因中图分类号沼文献标识码文章编号 一印 一佣一世纪行重新整合。年代南京国民政府曾进行过,,,动缺乏成效的重要原因,。一场大规模的县自治运动力图对基层社会进这场运动以失败告终但其中蕴。在近代中国最早从建立民主政治的角度系统提出地方自治思想的是孙中山先生,。他深含的历史教训值得后人总结与思考,本文拟对。人考察了中国的历史与现实并借鉴西方的地方自治制度主张在中国实行县自治,此问题做一探讨以就教于学术界专家。他认为建设县自治是民国的础石的基础县自治是地方自治的一种类型一般认为是指在一县之内全体居民组成法人团体在宪法和法律规定的范围内按照自己的意志组织,,,,。,“”,是实现民主宪政他对实行县自治的方法和步骤进行了系统设计并曾在他领导的广东革命根据地试行。自治机关利用本县财力处理本县公共事务的一种地方自治制度,,,。在世界历史上地方自治,,南京国民政府建立后宣称要遵奉和实现孙中山的遗教开始训政因此孙中山视为民国础石与训政时期中心工作的县自治不久被提上,,可谓源远流长而对近代以前的中国来说地方自治却是一项陌生的制度。直至世纪初清,,王朝为挽救统治危机举办新政地方自治被列议事日程,。北伐结束后国民党于年初召,,为一项要务,,,“地方自治一词由此被正式使用,,”。开第三次全国代表大会决定本党今后之主要工作不特必须确立县以下之自治制度而尤当,“民国以后各省沿袭清末旧制继续举办地方自治但由于军阀当政社会动荡自治多有名无实。扶植地方人民之自治能力训政时期的重要工作、,。。”将县自治列为、中国的自治运动史与欧美国家相比有着明,,,此后国民党中央和国民显不同欧美国家的自治运动一般发韧于民间、党各级政府制定了大量关于县自治的法规制度条例等开始了一度颇为热闹的县自治建荣孟源主编中国国民党历次全国代表大会及中是民众为争取自由民主而进行的斗争而近代中国的自治运动则是由少数人倡导发起由政府自上而下推行的因此中国的自治运动缺乏深厚的民众基础其成败主要依赖于政府的开明程度与统治者的素质这也是中国的自治运,,,央全会资料上册光明日报出版社 年版第,, 页。・论南京国民政府的县自治,・设并计划,,年内依照县组织法完成县组口、湖南省于年完成广西省。年完成而,,织同时训政人员初期训练完毕年底以河北省年才开始调查,、关于土地清丈。,前初期调查户县自治。清丈土地完毕年底各,国民党规定要于年底完成,要达到清丈地筹备自治机关完全建立年底以前完成目的必须对土地逐块丈量绘图标记而且为避免本地清丈人员作弊必须从外区聘请丈量。但事实上这一规划并没有如期实现。实践效果与目标之间有着相当大的差距织的建立情况,、专家这一费用十分昂贵据当时学者估算要,,,首先看国民党县自治规划的第一步即县组。在全国范围内进行大规模的土地清丈至少需要,月国民政府颁布《县年、、亿元这对财政困窘的国民政府来说是难,组织法施行法规定了各地完成县组织的期限其中江苏浙江山西河北广东五省限于年月完成宁夏青海西康三省限于、、、以负担的因而由各地自筹经费进行,。由于缺“乏统一规划直到年各地也未进行普遍的土地清丈,。国民政府虽屡次命令进行但数年”。,月完成其他各省的完成期限在两者年,,来还不是徒托空言,,对于人民四权的使用“,之间还规定除宁夏等三省外各地完成县组织的延展期限不得超过两月年各地完成。和训练国民党的自治法规规定中华民国人民无论男女在县区域内连续居住一年以上,,县组织的最后期限到期时国民政府内政部召开了第一次全国内政会议会议通过的决议提到由于各省展期之后不能再请展缓而事实上又因军事灾歉各种关系难以一跳而就转致,,,,,或有住所两年以上年满二十岁经宣誓登记后为县公民有出席县民大会本乡乡民大会、、,,、、“,,本镇镇民大会本区区民大会及行使选举罢免创制复决之权,,、、。”由于缺乏可资实行的令出不行法同虚设原来期限”,,,”,所以转请国民政府改变,程序而且地方当局多不愿主动对人民进行诱导扶持因此法令上尽管尽量给予人民以行使四权的权利事实上没有实行过一天的四权行,“另就各省实在情形分定展限之“期这反映出各地未能按期完成县组织的实际情况。县以下各级自治组织的成立情况也是,使训练“。”有些地方曾举办过间邻长和乡镇,,,,如此。其中邻的组织由于和乡村居民的固有组“长选举但多为地方豪绅甚至地痞流氓所把持,,,,织及习惯不相符合,则罕有组织者诚以过于,,稍有声望者不愿充任而地方无赖子又多方着重数目字之整齐而不顾事实上之情形法令之规定乃不得不破坏,,,。”钻营以求之故推选之结果每良才落选败类至于区乡镇间的、、、,组织由于层级过多造成办事繁难行政效率低下各地依法组织者非常之少“”。各级民,,东方杂志》卷号第。意机关的成立情况也与所规划的相去甚远当时的国民党学者在回顾这段历史时承认“刘振东主编县政资料汇编》中央政治学校研究,民意部发行第,一页。机关采直接选举而民众未经训练人,,,,,,,,口未经县政问题》政治通讯月刊社政治通讯月刊社编《,调查亦不免陈义过高故县参议会参议员之选 年版第页,。程方中国县政概论》上海书店,年版第,举各省始终未能举行而区民大会乡镇民大会以全区全乡镇公民出席直接行使民权聚数百人或数千人于一堂开会事实上有不可能,,,,页。中山文化教育馆编样地方制度改进专刊》中华。结果法文所规定者等于一纸空文再看县自治事务的完成情况,,,,。”页第申报年鉴台北文海出版社年版,。,书局。肠年版第,。根据国民党页的法规进行户口调查是建设县自治初期的重要内容对此各地大都先后举办但很少按国民卷号东方杂志第刘振东主编县政资料汇编第页。,。中山文化教育馆编辑地方制度改进专刊》中华,党的规定于犯年底完成。据各地政府报告,书局年版,页第。安徽史学 年第期获选。”这样的选举就失去了它本来的意义、、,。自治的推行,。实行地方自治就政府方面来说、、,、,,其他自治事务如教育建设卫生等由于受经费短缺的制约也步履维艰,还需要各级政府在体制观念职能等方面相应。年,月国民党召开第五次全国代表“,转变以适应变革要求起到应有的推动示范作角而南京国民政府不是建立在革命的基础。大会在关于地方自治的决议案中说,,乃回顾,上却是发动反革命政变的产物,,。它建立后对,过去成绩全国一千九百余县中在此训政将告清末以至北洋军阀时代的一套官僚政治基本上没有触动各级政府中旧的官僚体制和官僚习结束之际欲求一达到建国大纲之自治程度能成为一完全自治之县者犹查不可得更逞言完成整个地方自治工作县自治的失败。。”,,气一仍其旧当时的军事北伐政治南伐之说就反映了这一事实。,“”实际上承认了推行当时身为江苏省政府民政,,厅视察员的苏守询曾考查沪宁沿线各县吏治他在考察报告中提到,,“党治下之官吏首应革,,除官僚习气与民更始今各县县长及公安局长青不能整躬率属滞除前项习气坐是与一般民县自治是南京国民政府训政时期的一项要,众隔阂实多政务进行因而阻滞,,,”,“各项陋规,政国民党中央和国民政府为此制订了数千条法规投人了相当数量的人力物力进行了热,、,,为军阀时代之弊政今各县县长及公安局长对各项陋规率多不能革免方政治的真实情况,,。”这反映了当时地,火朝天的宣传结果竟无一县完成自治其原因教训值得后人总结和借鉴、。,,。各国现代化的历史和现实,、笔者认为国民,表明政治发展是保证改革成功的重要因素而这时期国民党统治区普遍存在的依然是保守、,,党推行县自治失败的主要原因为社会变革所需要的素质与能力。一国民党及其政府不具备领导一场现代国民党的自治,,因循腐败的传统官僚政治这使现代化的地方自治难以获得相应的政治支持其失败不是偶然的,运动是由党与政府主导自上而下进行的这种。自治道路对党与政府提出了较高要求即不仅要坚持自治的方向而且要根据不同时期不同,二从国民党推行县自治的实际作为来看其具体制度和举措有诸多失当之处,,。如对地区的情况不断调整具体策略制定与执行正确的政策有效集中提取和分配各项资源成功应对实践中的困难和挫折有力调控改革中出现的动荡与危机保障社会的安定与发展等,,,,,、,,建立县自治来说确定县的自治地位和权限是必要的前提而国民政府迟迟没有承认县的自治地位和明确划分县的自治权限,。实行自治意。味着中央与地方职能的合理划分与中央政府权南京国民政府建立后迟迟不能实现对各地的实际控制建立和维持一个权威性的中央政府与政府体系这使政府的政治与行政推动力大打折扣,,力的下放国民党宣称实行县自治却不愿让渡权力其结果只能使自治陷人困境,,,。再从财政,制度看国民党规定的县自治内容极为广泛实行起来需要巨额资金而国民政府的地方财政。在政治体制方面在训政的名义下国,,家政权越来越集中于国民党一党及蒋介石一人之手专制的政体与腐败的政治导致政府整个决策的非民主化非科学化其政策制定能力是低下的。、,地方自卫及自治讲议》第页中国国民党中央党史史料编幕委员会编挥革命,。国民政府对社会资源的极取与调配也,,文放国民党中央党史编幕委员会年版第,,是无力的以中央政府的财政税收能力为例年中央政府页。的财政收人占国民生产总值王绍光等中国国家能力报告》辽宁人民出版社,的,年为。,卯这导致了政府政页年版第,。民国法政学会编拜国民政府县行政法》民国法,策推行能力的低下这些因素都严重影响了县政学会年版第页,。・论南京国民政府的县自治・主要以省为主体县财政长期依附于省财政之下没有独立的财政地位也就没有独立稳定的财政收人自治经费就难以保障“,,,,、,它要求有一大批新型政治人才作为改革的铺路石,他们应能正确把握政府政策并在具体实行、,。上级机关中因地制宜因时变通使改革措施转变为实际成果要求。还往往命令县政府担负许多责任而不界以适国民党的各级自治人员却难以达到这些当的经费所以县政府不但没有经费来办理自治事项即办理委办事项的经费也极不充足。”,。清末废科举后旧的选官制度退出了历,,,,,史舞台而现代官僚制度的建立却步履维艰去旧而未立新一时间造成官僚制度的失序官吏财政是政府一切活动的基础和保证在,,。,此情况下县自治只能像一辆没有汽油的破车群体源出多门鱼龙混杂参差不齐,,,,,。南京国民。动弹不得另一方面国民党制订了数千条自治法规,,政府成立后曾推行考试制度但它在短时间内,难以取得成效因此官吏水平没有根本改观,,从形式上看不可谓不完备但其内容却与地方的实际状况和民众的实际需要相距甚远,首先就县长而论根据国民党法规规定县长只有经考试或审查合格才能被任用但各地并未。西方,国家的地方自治是以城市自治为中心发展起来普遍遵行实际上各地县长职位多为下述人等所把持一当局之亲戚故旧二要人之门生至好三军队中之官佐兵弃这样的县长多,,,,的因为在城市中较早形成了成熟的市民社会,,这种市民社会具有自治的强烈需要也具备自治所需的经济与社会条件这是西方地方自治形成与发展的巨大动力,半既无学识又无经验只知以搜刮逢迎为能事对自治何谈指导与监督,,,。而国民政府的地方自,“”。区乡镇间邻长等基,,治主要是以县为单位自上而下推行由于历史的影响当时遍及全国的县不仅没有形成所谓的市民社会,层自治人员名义上由选举产生实际上多由地方墙绅担任他们是传统政治的代表维持旧的统治秩序有余领导新的社会变革却不足有的甚至俨然以地方官自居生杀予夺为所欲为政府几无从制止。”,,“”,也缺乏必要的经济社会与文化、“,,,条件在这种情况下如何将自治与人民的实际需要结合起来吸引他们的主动参与是自治成败的一个关键。现代政治是制度政治但,,,在这一点上国民党不是成功者、、、、,。制度最终由人制定和行使要保证政治的有效运转端赖于有较高素质的政治人才而在制度尚不能完善的情况下更需要高素质的政治人员发挥创造性的综合变通能力,,。如国民党强制各地一律按区乡镇间邻的编制成立自治团体但这些自治区域强以人工划“分违反地方之自然结合性致与实际情形悍格不人。”,,在南京国民政府中国农村有其长期以来形成的村落。的地方政治中为数众多的旧官僚扮演着重要群体前者很难为后者认可和接受,,一些自治,角色他们就像吞噬一切现代化努力的无底陷举措也与农民生活实际相差太大如有的地方耗费巨资修建公路和架设长途电话无视农民的实际需要,阱国民政府一切积极的自治措施一旦进人基层便如石沉大海不见踪影或失去其本义矛盾。,,。。因此国民党的自治措施实行起“,,,四国民党推行县自治存在着深刻的内在南京国民政府建立后为了实现其遵奉,,来与各地情况则觉格格不人且有因此引起社会上无穷纠纷以致固有之安宁秩序亦遭破孙中山遗教的承诺获取合法性资源将县自治坏者,。”地方民众未获自治之益却深受其,,苦因此对自治事业反应冷淡只求置身事外甚至强烈反对。! 陈之迈中国政府第册商务印书馆引年,失去了民众支持的自治运动只能。,页版第,。像自捆双脚的人一样难移娃步自治失败的另一重要因素。蔡培《推进县自治之研究》内政研究月报创,三自治人员素质低下是导致国民党县县自治在国民党统,刊号,年月出版。县政问题》第以页政治通讯月刊社编《,。政治通讯月刊社编县政问题第,、页。。治时期可谓是一项具有创新意义的社会变革县政问题》第巧页政治通讯月刊社编《, 安徽史学年第期。作为对基层社会重新整合的手段,,但实行县自农民不堪重负的农民将不满投向了自治使自治失去了基础,,,治国民政府面临着两大难题其一为国民党力图加强中央集权需要不断强化国家权力与对。对于民众民主意识缺乏对自治,,中的民主建设造成的困难国民党没有进行引导与扶持如对于自治中有限的选举放任自流,地方的控制而实行自治却意味着权力的下放,与行政权力的远离二者存在着尖锐矛盾,,,,。国使自治蜕变为投机者牟利的招牌失去了自治的真义。民党曾试图两者兼得即如上文所述让自治机构兼为行政机关行使两种职能结果两者都未达到国民党的期望,。年间县自治实践其综观国民党抗战前,面对困境现实考虑超越,,颁布的法规不可谓不多当政者也未尝不想真正实行但失败了实是势所必然,,,,了民主追求国民党逐渐削弱各级自治组织的。国民党标榜,自治职能而加强其行政职能首先将区一级自治组织完全变为行政组织随后又以传统的保甲制取代了各级自治组织最终离自治远去,。,的实行县自治的目标主要有两个一为民主目标即按孙中山的设计对人民进行政治训练在一县之中实现行使四项直接民权使县自治成,其二当时中国农村社会面临着两大严重问题,,,为宪政的基础二为在农村进行经济文化等方、在经济上农村经济破产人民生活困苦在社面的重建对农村社会进行整合,,。对于前者国,会秩序上农村社会动荡不安人民流离失所,,,。民党主要停留在宣传阶段并未热心实行对于后者国民党由于没有根本调整农村的经济结国民党统治者面临着这些问题一方面在继承“孙中山遗教的标榜下不得不推行自治另一方面又难以通过办理自治解决上述难题相反由于推行自治不力加剧了农村经济的破产与社,,”,构与触动传统的地方势力再加上新措施的失当和无力结果仍无所成就后走向了传统的保甲制,。,。,其县自治的发展,趋势是自治机构一步一步向行政机构退化最这场改革的流产表明国民党政权不具备在中国领导一场大规模社会会的动荡。为了缓解农村的社会危机国民党,,,统治者只得采取饮鸡止渴的办法用传统的社会控制机制部分取代了自治组织标志着自治的蜕变。变革的能力而那时的中国社会却巫需一场根其三当时的中国社会缺乏组织人民,,。,,本变革,。国民党既然不能承担领导这一变革的,。民主意识薄弱经济发展水平低下这使县自治使命其最终丧失政权也就成为历史的必然作者简介王兆刚一县人南开大学历史系博士生,,,得不到必须的财政支持与民众参与,对资金短,男山东曹缺问题国民政府既无力给地方提供足够资金,,。也没有对农村经济结构进行调整以振兴农村经济而是让地方自己筹措地方又将负担转嫁给责任编辑汪谦干上接第页破封锁分散突围等章节中,”。上停留在以往的一些论著的水平上对项英在,,总之本书在史实的考证辨析和叙述上,,,、新四军及皖南事变中的错误与王明路线的关,在对事变的许多问题的评价上均显得比以往的论著有新的进展从而使皖南事变的研究和系也未能作出直接的辨析,,。此外从行文上看,,,对某些史实作出否定判断时未能直接引据史叙述更加接近历史的本来面目,,。料或引证史料时未交待史料来源等,,,,。笔者以为本书的不足处似乎在于与微观的众多进展相比对事变的宏观研究和把握没有大的进展。总之笔者认为本书是一本值得人们认真一读的有关皖南事变的新著。例如对国民党当局及第三战区,,,,作者简介杜蒸民一范大学历史系教授。男安徽师,,何以在此时此地而不在彼时彼地发动事变的动因和决策内情缺乏深人的研究和交待基本责任编辑汪谦干