公共卫生突发事件

在全球突发公共卫生事件应急体系中，美国和英国的应急能力首屈一指，而在与中国经济文化交流最频繁的国家中，日本至今没有感染非典。他们的公共卫生应急管理经验值得借鉴。

美国“9·11”事件和炭疽袭击对美国应急系统提出了严峻考验，并深刻改变了其传统的公共卫生系统。目前，美国不断建设和完善中的突发公共卫生事件应对系统，是一个全方位、立体化、多层次和综合性的应急管理网络。新的三级应对体系自上而下包括：CDC（联邦疾病控制与预防系统）－HRSA（地区／州医院应急准备系统）－MMRS（地方城市医疗应急系统）三个子系统。美国疾病控制预防中心（CDC）是美国突发公共卫生事件应对系统的核心和协调中心，其主要职能包括：制定全国性疾病控制和预防战略，公共卫生监测和预警，突发事件应对，资源整合，公共卫生领域管理者及工作人员的培养。CDC在国际卫生合作中同样扮演重要角色，对国际疾病预防和控制的支持也被视为其重要职责。

美国突发公共卫生事件应对系统是包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务、科研力量和第一现场应对人员（如消防员、救护人员）等在内的多维度、多领域的综合、联动、协作系统。出现重大公共卫生危机时，指挥系统由CDC提升到联邦应急计划，此时总统有权根据危机事态的性质和严重程度决定是否需要宣布国家进入“紧急状态”，并启动联邦应急计划。 英国

英国卫生部“突发事件计划协作机构”（EPCU）颁布的“国民健康服务系统突发事件应对计划”构成了英国突发公共卫生事件应对体系的综合框架。这一应对体系包括战略层面和执行层面两部分。战略层面的应对指挥由卫生部及其下设机构负责，还包括地区公共卫生行政机构和公共卫生应急计划顾问委员会；执行层面的突发事件应对则由国民健康服务系统（NHS）及其委托机构开展。

根据2002年4月修改的国民健康服务系统突发事件应对计划，英国更多的公共卫生突发事件应对职能从NHS系统的卫生局转向基本医疗委托机构（PCTs）。新计划构建了更为完善的公共卫生应对网络，包括PCTs、卫生局、健康和社会保健理事会和卫生部门医药官员、执行官员等。 英国并于2003年4月1日成立健康保护机构（HPA），隶属于卫生部。其主要职能是通过提供一个整合的系统，保护国民健康，减少传染病、化学制剂危害，降低生物病毒及放射性威胁；向公众提供公正权威的信息和专业建议，向政府提供独立的政策建议；在传染病等领域支持NHS的运作，监测公共卫生领域的威胁，提供快速应对；开展研发、教育和培训等活动。需要强调的是，在突发公共卫生事件中，公众需要独立、清晰、有权威、值得信赖的信息，HPA尽管目前仍作为卫生部的分支机构，但其目标是成为独立的公共部门。 日本

在日本，突发公共卫生事件应急管理体系由主管健康卫生、福利、劳保的厚生劳动省负责建立并以之为核心。这一系统同时被纳入整个国家危机管理体系。日本突发公共卫生事件应急管理体系覆盖面很广，包括由厚生劳动省、8个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学系和附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所、5家国立研究所构成的独立的国家突发公共卫生事件应急管理系统；由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町及保健中心组成地方管理系统。这三级政府两大系统，通过纵向行业系统管理和分地区管理的衔接，形成全国的突发公共卫生事件应急管理网络。根据地方自治制度及传染病新法和健康保险法的相关规定，国家、地方政府 及国民在应对突发公共卫生事件时有明确的义务和责任。

需要强调的是，在日本突发公共卫生应急处理系统中，消防（急救）、警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门，也按照各自的危机管理实施要领和平时的约定相互配合。中央主管机构突发公共卫生事件应急管理的最主要职责是收集信息并制定和实施应急对策。平时，国立传染病研究所感染信息中心进行法

定的传染病发生动向跟踪监视调查，每周五前上报上周情况并在网上公开。

中新社桂林十月十一日电(徐语哲吕建华)食品安全卫生问题成为正在此间召开的中国第十三次食品卫生理化检验学术交流会的焦点。一百二十多名专家学者、学术权威、疾病预防控制方面的专业人才和政府官员今天在广西桂林共商食品安全和应急处理公共卫生突发事件对策，为国家制定相应措施提供科学决策依据。

据中华预防医学会卫生检验专业委员会副主任委员翟永信介绍，近年来，食品安全卫生问题再次成为政府和市民关注焦点。继去年南京市江宁区汤山镇发生两百多人中毒、多人死亡的“九一四”特大食物中毒事件后，今年中国各地相继发生多起食品安全卫生事件。食用垃圾油问题亦引起政府部门关注，专家保守估计，北京市每年约有五万吨垃圾油流入市场；厦门市在一次突击检查中查获一千五百公斤垃圾油。垃圾油又称地沟油，是一些受利益驱动的不法分子非法从下水道和泔水中提取，作为食用油低价销售。此种

油一旦食用将会破坏白血球、消化道黏膜、引起食物中毒，甚至致癌。今年先后在北京、天津、乌鲁木齐、呼和浩特、沈阳、南宁等城市发生垃圾油进入餐桌事件。

据悉，本次专家学者将讨论涉及化学性食物中毒后快速检验方法、转基因食品检验、有机磷农药食物中毒检测以及公共卫生突发事件的应急分析和应急处理。为政府部门关于此方面的决策提供依据，给社会大众公共卫生保驾护航。

突发公共卫生事件应有应急预案

新华网北京５月１２日电（记者朱玉 邱红杰 沈路涛）１２日由新华社受权发布的突发公共卫生事件应急条例规定，应在全国范围内和省级行政区域制定突发公共卫生事件应急预案。行政法学家应松年表示，国务院刚刚公布的条例是我国政府在防治“非典”进入关键时刻所采取的重大措施。从这次传染性非典型肺炎防治工作中暴露出的问题看，制定突发公共卫生事件应急预案，对于及时、有序处理突发公共卫生事件至关重要。

条例规定，国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发公共卫生事件应急预案，报请国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发公共卫生事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发公共卫生事件应急预案。 按照条例，全国的预案应包括如下内容：突发公共卫生事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；突发公共卫生事件的监测与预警；突发公共卫生事件信息的收集、分析、报告、通报制度；突发公共卫生事件应急处理技术和监测机构及其任务；突发公共卫生事件的分级和应急处理工作方案；突发公共卫生事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度；突发公共卫生事件应急处理专业队伍的建设和培训。

条例规定应急预案的启动程序。突发公共卫生事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发公共卫生事件进行综合评估，初步判断突发公共卫生事件的类型，提出是否启动突发公共卫生事件应急预案的建议。在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发公共卫生事件应急预案，由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动突发公共卫生事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告。应急预案启动前，县级以上各级人民政府有关部门应当根据突发公共卫生事件的实际情况，做好应急处理准备，采取必要的应急措施。应急预案启动后，突发公共卫生事件发生地的人民政府有关部门，应当根据预案规定的职责要求，服从突发公共卫生事件应急处理指挥部的统一指挥，立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。 条例还规定，突发公共卫生事件应急预案应当根据突发公共卫生事件的变化和实施中发现的问题及时进行修订、补充。（

预警突发事件 建立高效公共卫生体系刻不容缓

本报记者 韩建清 甘霖

我国卫生管理模式相对落后于经济与社会的改革和发展，正在广州参加女市长公共卫生管理研讨班的专家呼吁———

今年初非典突袭暴露了我国社会对传染性疾病危害性认识不足、公共卫生应急机制不完善的漏洞。非典过后，人们对如何在常态下保持有序管理、出现公共卫生突发事件时从容应对、公共卫生高效地保障人民的健康等问题有了更多的思考。近日，在广州召开的女市长公共卫生管理研讨班上，与会专家们从多个侧面作了深入分析和精彩演讲。

公共卫生体系进入人们的视野

非典使人们对这个以前还陌生的名词渐渐熟悉起来。复旦大学公共卫生学院傅华教授给公共卫生体系下了这样一个概念：在一定的权限范围内提供必要的公共卫生服务的公共、民营和志愿组织的总体。

“一个有效的公共卫生系统应包括：强大的中央和地方卫生机构、训练有素的卫生专业技术人员、畅通和准确的疾病监测和报告系统、现代化的实验室、能与政府其他部门迅速沟通的电子信息系统、足够的物品储备（如药品和疫苗）、预防疫情扩大的有效方法（如隔离）。应对突发公共卫生事件是基于这些基础之上。”傅华的这段话，给在场的女市长们留下很深印象。

中国医师协会会长殷大奎教授认为，目前，我国的经济模式正在从计划经济向社会主义市场经济模式转换过渡，管理模式正在从行政管理向法制管理的模式过渡，卫生管理模式相对落后于经济与社会的改革

和发展，相对落后于人类健康模式和流行病学模式的变化。

殷大奎说，过去的卫生防疫体制是单病种的、分散和重叠的，是按照计划经济体制建立的，与市场经济体制很不适应，也不适应人类健康模式和流行病学模式的改变。卫生防疫工作的重点是传染病控制、计划免疫、妇幼保健、职业病等；现在不仅要面对经典传染病和新发传染病，还要面对慢性病、伤害、中毒和精神卫生等，要面对老人保健、区域卫生规划、社区卫生服务等。

政府应在公共卫生中承担主要职责

我国卫生工作正面对疾病流行模式、人口数量和结构变化、科学技术进步、市场经济发展四大变化。卫生部尹力博士认为，非典暴露出全社会对疾病危害性认识不足，缺乏公共卫生应急机制，疾病预防控制体制不健全，卫生改革和发展滞后以及财政投入不足等卫生问题。在对付突发公共卫生事件上表现为应对能力差，没有应急预案和灵敏的监测网络，缺乏公开透明的报告制度和预警机制，卫生资源的条块分割没有形成合力，缺乏应急医疗队伍。

尹力强调，公共卫生服务具有公共产品的特性，市场在这个领域调节失灵，政府应在公共卫生中承担主要职责，组织社会有关方面实施公共卫生措施。政府卫生部门的主要任务是，制定卫生法规，加强执法监督，加强疾病流行的监测与控制，建设公共卫生基础设施，提供基本公共卫生服务等等。

政府在公共卫生领域只能承担有限责任，而不是无限责任。傅华认为，政府公共卫生机构和卫生保健的提供者应是公共卫生的主体，但公共卫生机构并不是什么都由自己来做，应有横向和纵向之分；服务性质也应有政府职能和社会职能之分；服务内容的范围应根据不同经济社会条件而定。

傅华建议，为了保证公共卫生的服务到位，改善和提高公共卫生系统的能力，有必要进一步理顺公共卫生的服务网络。对各省、直辖市来讲，公共卫生的专业机构应该呈两头大中间小的哑铃状结构。两头是指省级和基层。只有加强了基层，公共卫生服务才能走进千家万户。这里说中间小，并不是削弱区一级公共卫生的能力，而是要求它们更加精干，尤其要强调它们的执法、信息管理、计划制订和传播沟通的职能。

社会心理预警“走近”危机突发事件

在这次研讨会上，中国科学院心理研究所时勘研究员特别提出，应把社会心理预警研究系统纳入国家预防检测系统的范畴，并呼吁多学科学者参与和政府的大力支持。

在今春抗击非典的过程中，时勘率领的一个课题组，进行了社会心理预警的调研，并将分析结果以《简报》形式，向有关部门呈送。当北京市政府在支援华北邻近四城市抗击非典时，预警简报和建议也同时送达各地抗击非典的管理部门。人们评价：中国科学院送来的这些调查结果和预案，与物质、设备支持同等重要。

“但是，这是远远不够的。真正受到流行病感染的仅为万分之几，而涉及非典事件其他绝大多数正常人的社会心理行为受到的影响，千万不可小视。我们的视角应该投向更为广大的正常人在危机事件中的社会心理行为，这就是我们主张的国家危机事件社会心理预警系统的主要的服务对象。”时勘的观点保持着一个学者应有的清醒。

时勘建议，从政府的角度，考虑如何建立国家级危机事件或重大事件的社会心理预警系统，使我国各级政府及危机事件主管部门能及时监测个体、群体和社区，甚至整个大区域的民众的社会心理行为，从而提前采取针对性的对策。据介绍，此类研究工作在国外早已受到高度重视，大量心理科学工作者参与预警系统的研究工作。

“抗非危机事件的这项应急研究，所产生的社会影响是我和课题组同事们始料未及的。目前至少可以说，这个问题是真正抓住了我国社会经济转型期、特别是走向全球化时人们社会行为研究的社会需求。”时勘感慨的背后，是一种更加迫切的紧迫感。“下一步，我们将以非典事件的背景为基础，在能为政府部

门不断提供反馈信息和对策的同时，为长远的、具有普遍意义的社会心理预警系统的建立，开展更为扎实的理论与实践结合的探索工作，使研究成果在实践中不断完善和成熟。” 信息交流——突发事件应急反应的关键

无论发达国家还是发展中国家，遏制传染病的一个重要的手段是发展强大的传染病监测系统。信息交流是公共卫生突发事件应急反应体系中至关重要的部分。没有良好的信息交流就不可能有良好的各个部门的联手反应。随着经济的全球化，一个地区或国家的传染病或公共卫生突发事件，不但影响该地区或该国家的经济和人民生活，而且影响该地区或该国家以外的经济和人民生活。因此，作为国际社会的一员，我们有责任遵守国际规则，有义务及时准确地公布疾病真相。

信息交流的完成，有四个要素：信息来源、信息、信息交流的渠道和信息的受众。通常在公共卫生突发事件应急反应中，信息交流不良有五点原因———

原因之一：人们得到的信息不准确，不全面。这有两种可能：一是人们对疾病的认识有一个过程，所以一开始得到的信息可能不准确，不全面。二是人们由于某些原因不愿意公布事情的真相。这里有一个值得思考的问题：人民对信息应该有多少知情权？信息是能量，是权力。信息的释放和公开是给公众以监督和行动的能力，同时也会增加政府的工作压力和工作难度。经济全球化，人员流动频繁，国际贸易扩大，在快速改变着我们生活的世界。一个地区或国家的传染病或公共卫生突发事件，不但影响该地区或该国家的经济和人民生活，而且影响该地区或该国家以外的经济和人民生活。因此，作为国际社会的一员，我们有责任遵守国际规则，有义务及时准确地公布疾病真相。

原因之二：人们把假定应该发生的事情当成正在发生的事情。这是一个极易犯的错误。由于信息的不充分和良好的愿望，人们很容易想当然地根据以前的经验判断正在发生的事情。SARS疫情初期，中国曾认为“SARS已经得到控制”，就在很大程度上存在这种因素。

原因之三：信息传递渠道不畅通。在国际信息交流中，语言障碍是其中一个明显的原因。2002年11月27日，加拿大卫生部曾从网上得到有关广州“流感暴发”（其实就是SARS）的信息，并向WHO提交了从网上摘录的中文信息，但是这份中文信息从未被翻译成英文而得到重视。信息传递渠道不畅通在我国的另一个表现是，尽管我国已经有相当的卫生信息系统基础，但存在多头管理、报告内容重复、各自为政等问题。信息交流的两个主体都有两个职责：给予信息和接受信息。主动坦诚地给予信息与主动敏感地接受信息相结合，才能使信息交流畅通。

原因之四：设备不齐全。由于长期以来我国公共卫生投入不足，疾病预报和预警系统不够完善，这是我国的现实。改革开放20年，我国向世界展示了勃勃生机，但我们仍然是一个发展中国家，我国的人均GDP与发达国家相比相差二三十倍。因此不应该奢望我国的疾病报告系统与美国的疾病报告系统一样高效及时。但随着经济的发展，我们应当逐步增加公共卫生的投入，加强情报预警系统建设。 原因之五：信息不集中，没有进行综合分析。

公共卫生突发事件应急反应中，成功的信息交流必须包括四个方面———

一是确认各个系统应该知道的相应的信息。完整的应急系统应包括：情报预警系统、指挥决策系统、专家咨询系统、科研系统、应急援救系统和资源保障系统。应急援救系统应包括专业系统、公共卫生系统、医疗系统和其他相关系统。资源保障系统应包括疫苗药品、试剂装备能力动员。信息的传播和交流需要消耗财力和时间。从某种意义来说，公共卫生突发事件应急反应是与时间赛跑，分清谁应该知道什么，有利于节约时间和财力。

二是确保各个人群得到他们需要的信息。北京大学人民医院在4月中旬实行全院隔离，一个重要原因是人民医院没有及早得到相应的有关SARS的信息，广州医疗系统自2002年11月积累起来的有关SARS防治的知识与信息没有及时有效地在相关系统传播。

三是告知人们他们所需要的信息，对人们不需要的信息可以不予告知。因为告知不需要的信息只会加重人们的恐惧和负担。

四是提供信息要及时准确。信息提供得太早或太晚都会产生混乱，而提供错误的信息不如不提供信息。人们有一段时间对SARS的恐慌就部分来源于不及时、不准确的信息。

公共卫生突发事件应急对世界上任何一个国家都是挑战，犹如冲浪，稍有闪失就会产生严重后果。成功的信息交流可以减少严重后果的发生，可以减少后果严重的程度。越南成功及时地控制了SARS的传播，第一个被WHO从SARS传播国家的名单上除名，其中一个重要因素是及时、准确的疾病报告和各个政府部门、机构良好的信息交流。越南并不是非常富裕的国家，成功的信息交流更需要的是坦诚和负责任的态度和工作作风。

国务院日前公布施行的《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条明确规定，国家建立突发事件的信息发布制度。

条例同时规定，国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。

我国有关法律和卫生专家指出，以实事求是的科学态度发布突发事件的信息，是政府对社会、对公众负责任的体现。及时、准确、全面地发布突发事件信息是有效控制突发事件的一项积极主动的措施。它有利于缓解社会的紧张，消除公众的恐惧；有利于发挥信息主渠道的作用，消除谣传的影响，稳定人心；有利于动员社会各部门和各方面力量协同行动，动员群众参与控制工作；有利于国际间的信息交流，学习经验，汲取教训，建立国际间的协作。也正是考虑到上述的因素，条例强调了信息发布应当及时、准确、全面。

卫生部疾病控制司司长齐小秋认为，条例规定国务院卫生行政主管部门，即卫生部作为突发事件信息发布的责任人，主要是基于以下因素：一是本条例所称的突发事件，是指突发的公共卫生事件，卫生部是公共卫生行政主管部门；二是根据本条例规定的突发事件报告制度，卫生部应当掌握准确、全面的突发事件信息；三是一些法律规定了卫生部作为有关信息发布的责任人，例如传染病防治法第二十三条中规定，国务院卫生行政主管部门应当及时地如实通报和公布疫情。

齐小秋还表示，传染病防治法规定了国务院卫生行政主管部门负责通报和公布疫情，本次条例更加明确了国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发公共卫生事件的信息。也就是说，如果不是国务院卫生行政主管部门，别的部门无权发布这样的信息。国务院卫生行政主管部门可以通过报纸、电视等新闻媒介发布信息，没有国务院卫生行政主管部门的授权，任何单位和个人，包括新闻机构都无权发布突发公共卫生事件的信息。

条例同时规定国务院卫生行政主管部门，必要时可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。专家认为，所谓授权，是指行政主体依法把行政职权的一部分或者全部授给另一行政主体或者组织的法律行为。本条规定的授权，是作为行政主体的国务院卫生行政主管部门将发布突发事件信息的职权授给省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门的法律行为。之所以这样规定，主要是考虑到一些突发事件的局部性和地域性，省、自治区、直辖市人民政府卫生主管部门了解更多的信息，并且这些突发事件没有在全国造成重大影响，由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布信息就可以了。 Balentine谈美公共卫生体系对突发事件应对

张虹(主持人):Jerry Balentine博士你好，请您谈一下现在的突发事件对公共卫生的影响和要求？

Balentine:我以美国的经验作为一个蓝本。在美国，公共卫生体系综合了政府建立的一些体系，以及单个的社区医院和社区医生所拥有的资源之间的整合，比如说我的医院在公共卫生体系中是存在着一定的责任的，所以当出现了SARS这样的疾病的时候，我们的医

应对这种可能出现的危机，教育医生以及公众认识到SARS， 院就会在我们的层次上确保我们做好准备，

我们也和政府直接进行接触来看一下政府是否做好了准备。在美国，大多数的病人，他们如果出现了这种紧急患病或者传染病的情况，都会到很多的医院中去，因为美国社区中都有大量的医疗设施，我们的体系就是要做好准备，对所有的传染病有一种泛泛意义上的准备，好的这种状态。美国在过去的一两年中，开始关心比如说天花这些问题，我们觉得这种疾病可能会在将来对美国的公共卫生体系构成一定的挑战，所以我们使用了我们的公共卫生体系，不光是针对某种具体的疾病，比如说SARS，而是基本上所有这种可能发生的传染性疾病来进行很好的教育。比如说在我们医院，我会承担起一些相关的责任，使得医院中的工作人员都能够针对所有可能发生的疾病做好准备。我们非常幸运的是，SARS在美国并不是很严重，但是，我想我们要时时刻刻做好准备，不管最终出现的传染病是什么样子的。

张虹(主持人):另外我想问一下，Jerry Balentine博士，您所在的医院曾经接收和治疗过SARS病人，你们医院的系统是怎么保证第一时间和疾病控制中心取得联系的？另外，为了防止SARS向社区传播，您的医院采取了哪些公共卫生措施？

Balentine:在每家医院，不光在我们医院，都是通过一些网络和美国的疾病之中心时时进行连接的，可以直接的向他们及时的传输一些资料，这样的话，疾病中心就可以通过我们的资料，我们可以讲我们具体的情况既传输给疾病中心，也可以传输给纽约州当地的医疗保障公共卫生部门。为了防止SARS向

社区传播，我们遵循基本的防止传染的一些原则，SARS病人有独立的病房，工作人员也执行一些必要的释放措施，比如说戴着防护面罩、要经常洗手，病人只有在不具备传播性的时候，才能重新回到社区中去生活。只有在整个公共卫生体系没有被SARS一开始就击倒的时候，才能实现我刚才说的这种情况，一旦开始疾病大规模的爆发，必须有一部分人必须在自己的家中接受相应的预防和保护的。医院只能用来治疗那些已经真正患病的人。这样的话，也需要让社区的居民来了解，在家中如何进行疾病的预防。

基于GIS的城市突发事件应急指挥辅助决策系统

——以突发公共卫生事件为例 广州城市信息研究所有限公司

1前言

随着经济和社会的高速发展，我国城市发展已进入快速增长时期，城市规模不断扩大，人口密集度很高，遭受各种突发事件的灾害的威胁形势严峻。一旦突发事件发生，如果不能及时采取有效措施对事件进行有效处理其后果不堪设想。一个有效的突发事件应急管理系统是城市保障体系的重要组成部分。对突发事件的反应速度和决策处理能力是城市现代化程度的一个重要标志，也是衡量政府应急管理系统有效性的最主要的指标。建立突发事件应急指挥辅助决策系统，采用先进的计算机信息处理技术对与突发事件应急管理有关的各类信息进行统一的管理，并对信息进行统计与分析，为决策指挥提供支持，是提高突发事件应急系统的响应速度和决策准确性的重要技术手段。

地理信息系统（GIS）是一种空间信息技术，与人类的生存、地区的发展和进步密切相关，作为一种新的科学研究方法和手段，近年来发展迅速，应用领域十分广泛。但从信息时代对资源管理的要求和发展趋势看，GIS对突发事件危机管理与调度、指挥预案生成与评价、资源配置、区域规划调整、公共服务设施利用平衡、宏观决策指导等都有着重大意义。GIS的研究成果，将为科学决策提供可靠的参考依据，它在公安、消防、交通、防灾和公共卫生等方面的应用，可以将不同领域的应急系统结合起来，有助于形成完整统一的区域应急管理体系。

今年的SARS突发事件表明，我国现有的突发事件应急指挥系统还不够完善，不能满足政府应对重大突发事件处置的要求。这一事件发生之后，随着国务院《突发公共卫生事件应急条例》的颁布实施，我国各级政府都将建立城市突发事件应急处理机制，一些特大城市如：北京、上海、广州等城市更是走在前列。作为其重要技术基础的突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的建设也将成为各级政府的一项重要工作任务。

当前公共卫生信息收集和问题研究主要集中于有关信息的人群、时间方面的特征，而对于其空间方面的特征却很少涉及。这不仅阻碍了理论研究的深入，而且对突发公共卫生事件的决策分析和应急处理造成影响。 公共卫生是一个涉及微观结构和宏观系统的多分支科学，大量与宏观有关的事件具有空间分布特点。将地图和空间分析应用于卫生决策研究中，至少可追溯到1854年John应用GIS技术研究伦敦宽街水井污染引起霍乱爆发，为卫生部门果断封闭污染水井控制霍乱继续流行起到了非常关键的作用。而在通常的卫生决策研究中，地理因素是需要考虑的一个重要方面，众多的卫生事件都具有空间属性。GIS作为一种新的科学研究方法和手段，在医疗卫生各个领域的应用也不断扩大和深入。GIS技术在公共卫生管理领域的应用不仅可以促进理论研究的提高，同时也使突发公共卫生事件应急指挥辅助决策信息系统的建设成为可能，开始建立基于GIS的突发公共卫生应急指挥辅助决策系统。的从而保障和促进地区卫生事业进步和可持续发展。 2系统设计 2.1系统目标

基于GIS的突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的目标是综合运用先进的计算机工程、卫生统计学、地理信息系统、决策支持系统、数据仓库及人工智能等技术手段，建立一个能为各级突发公共卫生事件应急处理机构提供全过程、多层次的信息服务和多种支持手段的应急指挥和辅助决策系统。系统能快速、及时、准确地收集、处理和存储实时突发事件信息和其他相关信息，以超媒体（文字、声音、影像等）方式显示各类信息。该系统采用标准Web服务器-应用服务器-数据库服务器的三层计算结构，应用分布式面向对象设计方法、安全TCP/IP协议及Geoinformation Web Service技术，最终目标是以基础空间地理数据及各类专题图形数据为基础，建立预警指标数据库、危机事件数据库、预测与评价模型库、应急指挥预案库、领导决策知识库，以数据上报-采集-录入-管理-分析-决策为主线，建立高效查询及分析机制，提高突发事件的应急处理和指挥调度能力，为城市突发公共事件决策指挥提供科学依据和技术支撑。 2.2系统的软件配置：

 系统采用的数据库：Oracle 9i＋ArcSDE V8.2

 应用服务器：ArcIMS4

 浏览器：IE5.0或Netscape 4.2以上

2.3系统的体系结构

系统采用开放式的网络结构设计，系统中各子系统之间、系统与其他相关系统之间都可以容易的实现互连互通，充分地保证了系统的开放性。

2.4系统的功能结构

突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的总体功能是辅助指挥调度和决策支持，可将系统总体功能划分为六个层次：信息采集与处理、信息管理、业务分析处理、辅助决策、指挥调度和信息服务与反馈。系统功能结构如图2所示。

3系统的主要功能

空间定位:对突发事件、涉事人员、地点进行快速、准确地址定位。

信息的上传下达:通过系统内部和与其他系统间的接口，对突发事件的各类信息（包括时空数据、指标数据、指令数据、业务数据、决策信息等）进行上传和下达。

资源管理:对医院、卫生防疫机构、隔离区、医疗物资等资源进行查询、管理和调度。

信息查询:对突发事件发生区域内一定范围内的医院、医疗卫生机构、政府机构、人口信息、单位信息和其他社会经济信息进行查询。

事件分析:对事件的时空分布和发展趋势进行分析。主要分析方法有：空间分布分析，时间历史曲线分析，动态演变分析，病例的逗留、影响和交叉分析，卫生统计学分析，扩散模式分析，流行转归分析等。 初始处置方案自动生成:根据输入的事件、从预案库自动生产处置方案，通过简单的增删改功能，在短时间内就可以制定一个针对重大突发事件的处置方案。

指挥调度:对突发事件的处置过程进行指挥调度，实时记录处置过程中的领导指示和各种反馈信息。并且对指挥过程中的某些流程辅助路线选择和进行实时监控。

事件预警:根据对突发事件的分析，建立危区警示图，对区域内的事件进行预警和预报。 信息发布:以城市电子地图为背景，实时、动态地发布最新的事件信息。

资源评价:对现有医疗卫生机构的布局和资源配置情况进行评价，评价结果为改善医疗卫生机构的布局和优化资源配置提供依据。 4系统的特点:

以数据为核心，采用先进的数据管理模式，具有海量数据管理能力，实现了多源数据的一体化集成。 以实用、实战为目标，系统具有丰富的数据挖掘和可视化表现能力，切实提高对突发公共卫生事件的应急指挥和决策能力。

采用开放性设计思想，体系结构具有优良的可伸缩性和灵活性，可以满足不同规模、不同层次的需求。 规范统一的数据接口和数据共享机制，即有效地保证系统数据安全，又保证了系统间和系统内部数据的自由传输。

自定义的可扩展设计，系统记忆和自学习功能，能够对分析模型库、指挥预案库和专家知识库等数据库进行自我完善，实现应急指挥和决策的智能化。

关于加强卫生防疫站建设的指导意见

为了认真贯彻预防为主的卫生工作方针，适应社会主义市场经济体制建立和医学模式转变对卫生防疫站工作的要求，更好地满足广大人民群众卫生防病需求，现就加强卫生防疫站建设提出指导意见。 一、加强卫生防疫站建设的必要性

卫生防疫站是应用现代预防医学理论、方法和技术进行卫生防病、检测、监督、科研、培训的专业机构，是卫生事业单位。

当前，卫生防病所承担的控制或消灭各种传染病、地方病、寄生虫病为主要内容的任务尚未完成，一些旧的传染病死灰复燃，一些新的传染病又出现，且来势凶猛；与此同时，医学模式的转变和疾病谱、死因谱的变化已清楚地揭示一些非传染性疾病对人类健康的危害日益严重，使卫生防病更加繁重而艰巨；社会经济发展带来许多新的卫生问题，人们健康需求的提高、环境污染、城市化进程加快、人口流动、职业危害、商品流通、人口老龄化以及优生优育都对卫生防病提出新的、更高的要求。 而与此不相适应的是我市多数防疫站卫生资源配置不合理、主渠道卫生经费投入不足、思想观念落后、职能定位不准、人员素质不高、设备（设施）简陋、技术力量薄弱、业务工作不规范、卫生服务综合效率低，加之内部微观运行机制不合理等等，都与当前卫生防病的实际需求很不适应。这一切都要求我们加强卫生防疫站建设，提高卫生防疫站业务工作水平，以满足社会对卫生防病工作的需要。 二、卫生防疫站建设的目标和原则

（一）卫生防疫站建设的目标

与全市卫生事业协调发展，力争用3-5年建立适应我市社会经济发展、职能定位准确、资源配置合理、技术服务能力符合规范要求、微观运行机制富有活力的卫生防病服务体系，使我市的卫生防病水平与社会经济发展水平一致，基本满足广大人民防病需求，提高人民的健康水平。 （二）卫生防疫站建设的原则

1、社会效益和经济效益并举，以社会效益为主的原则。防止片面追求经济效益，忽视社会效益的倾向。 2、适应医学模式转变的原则。坚持预防为主，合理配置资源，完善功能，逐步拓宽服务领域。

3、内涵建设与硬件建设并重原则。使硬件建设与职能定位相协调，管理、技术、质量、效益同步提高。 4、适应性原则。卫生防疫站建设水平应与经济和社会发展水平相适应，各种卫生防病服务要素的配置要不断满足人们日益增长的卫生防病需求，有利于卫生防疫站职能的发挥。 三、加强卫生防疫站建设的主要内容

（一）深化卫生防疫体制改革，加快机构建设

根据《河南省城镇医药卫生体制改革实施意见》和《河南省卫生资源配置标准》，建立综合性预防保健体系，负责公共卫生、疾病预防、控制和保健领域的业务指导任务，并提供技术咨询和调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件。对除卫生监督以外的疾病控制职能和重大慢性非传染性疾病控制业务进行分类重组，逐步实现业务归口管理，防、治、研协调发展。

卫生监督要按照“依法行政，政事分开，综合执法”的原则，结合政府机构改革，积极做好沟通和协调工作，努力争取政府和编办、财政、法制等有关部门的支持，尽快建立廉洁、高效、独立的卫生监督队伍，理顺卫生监督体制。

（二）深化人事制度、分配制度改革，激活用人机制

1、深化人事管理制度改革，实行全员聘任制。按照卫生部、人事部《关于深化卫生事业单位人

事制度改革的实施意见》，本着“公开招聘，择优聘用，平等自愿，协商一致”的原则，单位与职工签订合同，明确单位与被聘人员的责、权、利，保障双方合法权益。要根据本单位实际制定《改革方案》和《实施办法》，提出试行全员职工聘任制的指导思想、范围，聘任办法和程序，

2、深化分配制度改革，实行基本工资与效益工资分配制度。在岗职工的工资，由固定工资和效益工资构成。为增强经济杠杆作用，可根据岗位不同、完成岗位任务不同适当调剂，进一步激活用人制度和职工的创造性。

（三）继续开展防疫站等级评审工作，全面提高工作水平

开展卫生防疫站等级评审是提高卫生防疫站工作水平的重要举措和有效途径。未参加等级评审的卫生防疫站要对照标准找出差距，严格规范各项工作，加强基础资料的规范化管理，加大考核力度，使各项工作规范化、科学化、制度化，积极创造条件早日通过评审；已通过等级评审的卫生防疫站要继续按照等级评审标准开展工作。通过卫生防疫站等级评审验收也是获得省卫生厅“511866”工程项目单位的一个基本条件。 （四）强化质量意识，提高工作质量

工作质量是卫生防病事业生存和发展的命脉。为保证工作质量，要建立和完善质量控制体系，成立质量控制组织；要根据卫生防疫工作特点，按不同的工作岗位建立不同的质量考核标准，并依据各个岗位特点，制定相应的工作规范、考核指标，定期考核，按考核结果表彰优秀和指出不足，限时改正。

检验室质量控制是整个质量管理中最重要的环节之一。检验室资格认定是检验室质量控制的保证，没有通过认定的检验室将没有资格承担相应的检验工作；在做好资格认定的同时，必须注意做好检验室的计量认证工作，以保证检验室能有效地开展工作，更好的为卫生防病和卫生监督提供技术支撑。 （五）树立科教振兴防病事业的战略思想

加强继续教育，注重人才培养，建设合理人才梯队。各级卫生防疫站要加大人才培养资金投入，选拔优秀中青年干部到外地进修学习，努力培养一批具有一定科研能力、解决实际问题强的学科带头人；对一些中等学历的职工要有计划的使之接受继续教育；对于一些低学历或不具备专业学历的人员进行分流。在人员结构问题上，实现老中青、高中低比例协调发展。同时注重高素质人才的引进。

要充分利用现代科技进步，加速科技成果吸收、引进、推广、应用，面向基层推广先进、成熟的防病技术。

要利用现代计算机及网络技术，增加硬件投入，提高办公效率和处理分析信息的能力，创建卫生防病信息网，逐步推行卫生防病相关信息报表，实施电子邮件报告制度。 （六）探索防治结合、以治补防道路，拓宽服务领域

在坚持预防为主的前提下，改变卫生防疫站工作多年来“重防轻治”的思想，探索走防治结合、以治补防的道路，利用防疫站服务人群的业务优势，在疾病筛查、早期发现、早期诊断、早期治疗、健康干预等方面积极拓宽服务领域。

七、加强精神文明建设，改进工作作风，创造优美工作环境，争创文明单位

加强精神文明建设，是卫生防病事业健康发展的重要内容和保证。在改革日益深入，开放不断扩大，各种思想文化相互激荡的背景下，必须坚持两手抓，两手都要硬，切实加强精神文明建设和思想政治工作。教育广大卫生防病人员不断改进以往工作中的不良作风，提高为人民群众健康和经济建设服务的自觉性。坚持全心全意为人民健康服务的宗旨，树立救死扶伤、忠于职守、爱岗敬业、满腔热情，开拓进取、精益求精、乐于奉献、文明行医的卫生行业风尚，为保障人民健康，服务经济建设做出积极贡献。

文明单位是防疫站提高自身形象，展示职工精神面貌的具体体现，也是获得省卫生厅“511866”工程项目单位的必备条件。各级卫生防疫单位要对照省、市文明单位评审标准，认真学习，找出差距，积极整改，创造优美工作环境，争取早日达到省、市级文明单位要求。 四、卫生防疫站建设考核评价办法

从2001年起，市卫生局将组织有关专家对县(市)、区卫生防疫站建设情况进行考核和评价，评价结果将正式报告当地政府和卫生行政部门。具体考核评价超标准另行制定下发。

亚欧会议突发公共卫生事件管理研讨会主席结论及建议

北京，2003年10月23 - 24日

1. 亚欧会议公共卫生突发事件管理研讨会于2003年10月23日至24日在中国北京召开。中国、芬兰、法国、德国、意大利、韩国、新加坡、泰国和越南担任了本研讨会的共同提案国，经2003年7月的亚欧外长会批准召开。来自亚欧会议各合作伙伴的高层卫生官员和专家以及世界卫生组织（WHO）的代表参加了本研讨会。本研讨会由中华人民共和国卫生部副部长朱庆生阁下致开幕辞，并由9个共提国的代表

团团长主持进行。

2. 本研讨会旨在应对各国共同关心的全球公共卫生突发事件，如今年上半年暴发的SARS事件。SARS暴发突出说明了亚欧会议伙伴和世界各国之间进行有效合作的必要性。本研讨会就以下四个主题进行了全面、深入和富有成果的讨论：突发公共卫生事件的信息系统，医疗卫生机构和医务工作者的应急准备与启动机制，突发公共卫生事件的救治体系和加强国际合作。

3. 本研讨会认识到疾病无国界，且由于旅行和贸易日趋增加的要求，使得疾病暴发会通过人员、动物和进口商品的流动向全球扩散。与会代表同意，日益增加的全球流动性强调了亚欧会议各伙伴间在管理突发公共卫生事件时采取联合协调行动的重要性。鼓励各国政府将公共卫生视为一种公共产品。

4. 本研讨会进一步认识到，亚欧会议各伙伴间在突发公共卫生事件管理中的合作应以互利、平等和互相尊重原则为基础。这样的合作被认为对于建立理解、信心和互惠支持关系是非常必要的。

5. 本研讨会意识到加强监测和预警体系的重要性，特别是加强流行病学和实验室能力的重要性，以能够及时和有效应对新发和再度发现的传染性疾病。亚欧会议成员同意共同努力以加强监测能力，包括分享信息、交流经验和在各成员国实验室之间进行协作。与会代表认识到，建立一个能够查证所有有关突发公共卫生事件信息的体系对于消除可能的国际担忧和应对国际社会要求是十分重要的。

6. 本研讨会分享了如下观点：以及时查明增加的传染病为目标的敏感的监测将得益于运用现代技术，如网络电子数据库报告、自动数据分析方法和通过互联网立即反馈。这将使公共卫生机构得以在第一时间跟踪流行情况，以便进行评估和做出适当的反应。

7. 本研讨会注意到突发公共卫生事件报告和信息发布的重要意义。本研讨会进一步注意到，及时、准确地在亚欧会议成员国和国际合作伙伴间，特别是世界卫生组织，分享有关突发公共卫生事件的信息对于动员各成员国做出适当应对反应是至关重要的。与会代表强调了媒体在信息传播中的作用。代表们同意，透明度以及向公众发布信息有助于提高公众意识，减少恐慌和其它不利影响，维护正常社会秩序，并最终控制突发事件。本研讨会提议，在亚欧会议国家间建立沟通机制，定期更新相关信息。

8. 先进的现场流行病学培训方面的地区合作被视为改善和增加资源，对突发公共卫生事件进行恰当管理的重要工具。本研讨会注意到几个亚欧会议国家已经开展了现场流行病学培训项目（FETP），建议继续支持此项目（包括国家层次和次国家层次）并扩大实施范围。欧洲干预流行病学培训项目（EPIET）已通过人员沟通、交换经验和建立相关的方法论产生了附加值。东南亚国家对类似项目的需求应进行评估。建议这些国家对已有的现场流行病学培训的进展情况进行总结。

9. 本研讨会同意加强突发公共卫生事件应对体系，包括疾病控制策略、诊断技术、治疗方案和建立实验室进行科学研究。研讨会讨论了在区域和全球范围内与科研组织和医疗中心进行密切协作以及适当使用包括能力建设援助在内的现有资源。与会代表注意到在各伙伴间成立双边和联合项目以及在上述领域聘请专家援助的重要性。

10. 本研讨会讨论了医疗机构和医务工作者应对突发事件的策略和采取紧急行动所需的各种机制。代表们同意，应在医疗机构制定和加强以证据为基础的国家感染控制计划。与会代表意识到，授权进行重要医疗设备和物资的优先通关和有效协作，向科研和医务人员提供技术转让将大大增强对突发公共卫生事件的应对能力。

11. 本研讨会意识到，突发公共卫生事件已日益成为亚欧会议各伙伴共同面对的挑战。本研讨会确认应加强在突发公共卫生事件管理方面的国际合作，特别应加强有关信息和技术交流、移民和海关控制、消除突发事件对社会稳定和经济的影响方面的国际合作。与会代表意识到，应及时、透明地开展合作。与会代表同时讨论了如何加强在卫生体系、社会发展和区域安全方面的沟通网络，并就边境卫生筛查、疑似及确诊传染病病例的隔离及医院治疗以及与旅游和交通部门分享信息等问题交换了意见。与会代表意识到采取国际公认的以科学为基础的筛查手段以避免歧视的重要性。

12. 本研讨会同意，强有力的政府承诺、亚欧会议伙伴间出色的协作和迅速动员人力和财力资源对于遏制疾病爆发、树立公众信心和减少突发公共卫生事件对于经济的影响十分关键。各合作伙伴探讨了在发生突发公共卫生事件时应采取的各种策略，如制定一系列应急方案，采取财政和资金措施等等。与会代表也意识到，适当和尽早恢复旅行和旅游活动对于减少经济影响是必不可少的。

13. 本研讨会承认由传染病造成的突发公共卫生事件的全球性，并强调世界卫生组织在这一领域的重要作用以及在公共卫生突发事件中世界卫生组织和其它国际卫生机构参与亚欧会议伙伴间合作对于增加国际认可和技术优势的重要性。与会代表同意，所有亚欧会议伙伴将与世界卫生组织全球疾病暴发预警和应对网络以及其它现有的和成员国有资格享有的正式信息网络进行协作并提供帮助。与会代表也讨论了在调查突发公共卫生事件时申请从WHO获得援助的程序。

14. 本研讨会同意，将在第六届亚欧会议外长会议（2004年4月于都柏林举

行）上汇报本研讨会的成果。

15. 各国代表及与会人员对中华人民共和国政府对他们的热情招待以及对本研讨会的出色安排表示诚挚的感谢。