制度建设 中国市场２０１１年第２７期（总第６３８期） 刍议我国传统行政文化与政府 公共 关系的建设 崔晓莹 （广东商学院 工商管理学院，广东 珠海 ５１０３２０） ［摘要］本文从论述政府公共关系和行政文化的互动关系入手，分析了我国传统的行政文化的特点及其负面影 响，进而提出在市场经济条件下，应该从树立科学的行政价值观和构建现代法治社会以及重塑行政文化着眼，重塑政府 行政文化。 ［关键词］行政文化；政府形象；政府公共关系 ［中图分类号］Ｇ７２ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００５—６４３２（２０１１）２７—０１１２～【）１ 行政文化中的官本位的行政文化和对权力的极度崇拜。在 我国传统封建政治体制中，以封建皇权为顶尖的金字塔彤 １ 政府公共关系、行政文化的内涵及二者之间 的互动关系 政府公共关系是指以各级政府为主体，以社会公众为 客体的一种特殊类型的公共关系，指政府为了更好的管理 社会事务，争取公众对政府工作的理解和支持，塑造良好 的政府形象，运用传播与沟通的手段，与社会公众建立起 协调互动关系的行为。塑造良好的政府形象是政府公共关 系的首要目的和任务。 行政文化，是一种多层次、复合的文化，包括了政府 的官僚体系按权力大小和官职高低进行生活资源的分配的 现实，在社会成员中形成了根深蒂固的权力崇拜意识。尽 管儒家经典中也有“民为贵，社稷次之，君为轻”的说 法，但现实层面的权力崇拜被社会成员普遍认可，并作为 谋求社会利益和社会资源的基本手段和衡量人的价值实现 程度的基本尺度。这是行政文化意义上的一种潜在意识和 行为取向。权力具有超常的支配空间，百姓被排斥在政治 生活之外，他们没有政治权利。百姓（即公众）只能通 过参加科举考试，进入统治阶层，才能获得参与政治生活 的基本权利。这就形成了中国传统社会中对权力的崇拜和 强烈的“官本位”的行政文化。 的行政认知、态度、愿望、情绪、信仰和价值观，以及政 府公务员所遵循的行政方式和行政习惯等，即行政观念、 行政思想、行政价值、行政原则和行政传统等。行政文化 关系到政府部门及政府公务员的形象、权威、地位和作 用，关系到政府部门及其公务员与公众的关系，是行政体 系的深层次结构。行政文化作为行政组织成员共同创造的 精神文化，在组织成员中达成共识，通过约定俗成的规范 和共同价值准则规范约束成员的行为、思想，调解矛盾、 积淀于公众心理层面的官本位的行政文化和对权力的 极度崇拜，对现代社会存在着不利影响。政府与公民的关 系是依附关系，而不是平等的服务关系，是建立现代服务 型政府和责任政府以及民主政治的实现遇到重大的阻碍， 同时对政府公共关系建设存在负面影响。 冲突等不和谐因素。行政文化一方面通过将共同的价值观 内化为公务员个人的价值观，使政府组织在理念上确定一 种内在的、自我控制的行为标准，指导和约束公务员的行 为；另一方面，受到良好的行政文化影响的公务员更容易 自觉地约束个人行为，使之与行政组织保持一致。行政文 化是影响政府公共关系的目的和任务是否完成的重要因 （２）行政文化的伦理本位。我国传统的行政文化的 另一个特点是在行政机构和行政活动的价值取向和实际控 制的过程中体现出来的强烈的伦理性特点。我国传统行政 文化上以自身道德修养作为管理国家的基本出发点，将道 德的社会调节作用扩展到解决行政活动的各种具体问题 上，“使之成为行政官吏的中枢和力源”。伦理道德“不 仅可以指导行政，而且可以代替行政”。这种强烈的伦理 性的特点与我国传统社会的宗法家族式管理和乡村社会的 特征有很大的联系。传统中国的行政惯例主要是靠民德而 素，行政文化的建设也就是政府公共关系建设的重要组成 部分。良好的政府公共关系建设对行政文化的重塑也有着 积极的促进作用，二者之间的互动关系有助于良好的政府 形象的塑造，提升政府在公众心目中的地位。 非法律来执行。中国乡村社会重礼俗、轻法律的传统，也 是行政文化伦理本位特点的强烈体现。 这种伦理本位的行政文化的直接负面影响，就是国家 ２我国传统行政文化的特点及其对政府形象的 影响 （１）官本位的行政文化和权力崇拜。在儒家思想和 “士农丁商”的社会等级排序的影响下，我国形成了传统 行政活动和公务员（官吏）的行政活动中对法律的轻视。 更深远的影响则在于现代社会“法治”意识的薄弱。这种 行政文化不仪导致行政原则如同虚设，公私（下转Ｐｌ１４） 匝 ２０１１．７ 制度建设 体系；多渠道收集信息，保证信息体系内部的全面性和时 效性。要加强媒体监督，改变当前的新闻管理方式，让媒 体介入到危机管理中来，建立完善的信息披露机制。加强 科研投入力量，提高预测水平。培养一批高素质的预测、 监测科研人员，加强国际交流合作，取长补短，为构建完 善的预警机制夯实基础。 （３）建立一支能及时预警、准确识别、有效地管理危机 的专业人才队伍。公共部门应急管理人才应具备领导、指 挥、执行、实际操作、动态跟踪监督应急事件全过程，协调 中国市场２０１１年第２７期（总第６３８期） 政府之间的联动性。要让非政府组织和企业积极参与进 来：一方面学术性质的ＮＧＯ应该充分利用其智慧，为危 机预控提供智力支持；另一方面，基金类ＮＧＯ应该发挥 其募捐的能力，为危机预控提供资金支持。 （５）建立健全法律法规。首先可以根据我国自身在 危机管理中的实际情况，针对不 性质的公共危机，如自 然灾害类、突发事件类分门别类的制定法律，构建完善的 法律体系。使得基础设施的建设、应急预案的 台、行政 问责制度做到有章可循，有法可依。其次，允许地方政府 的自由裁量权。在难以预料的突发事件，在宣布进入紧急 状态之前，地方政府有临时处置的权力，但不得超越宪法 好不同部门和机构的能力，能动员和调配全社会各种资源， 拓宽社会参与渠道，形成全民参与、全程参与应对突发事件 的良性互动体系，在最短时间内，制订出最科学的方案，最 大限度地减少人民生命财产损失，最快速地恢复社会、经 济、文化活动常态。因此，要把在职训练与专业化培养相结 合、模拟训练和实战演练相结合、区域协同机制与点线联动 机制相结合，建立一支能及时预警、准确识别、有效地管理 和法律的明确规定，同时报请中央政府的批准。只有这样 才能灵活变通，将危机预控落到实处。再次，加强相关法 律的贯彻力度。相关法律的…台后，应该依法有效贯彻执 行，不让法律成为空头支票。遵照《中华人民共和 突 发事件应对法》：要建立统一领导、综合协调、分类管 理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，发挥应急 体制应有的组织、协调和防范作用。 危机的专业人才队伍，使他们在处理危机事件时，判断问题 果断而“得体”、采取措施到位而“得力”、发挥作用稳健而 “得劲”、作出决策科学而“得法”。 （４）确保组织保障充足。设立常设危机预控管理机 构，危机发生时切实有效地推进预案，并根据现实情况及 时更新预案，整体部署，从宏观上有效把握危机管理的方 向，将危机造成的损失减到最低程度。同时，加强各地方 、 ［作者简介］曹昭煜（１９８８一），女，湖南大学政治与公共管理 学院硕士，湖南财政经济学院教师，研究方向：公共管理等；黎思 种（１９８７一），女，湖南大学政治与公共管理学院硕士，研究 向： 公共管理等。 ｎ 、 ｝ 、 ｝ 、、 ｛（上接Ｐｌ １２）界限模糊，不利于行政机构的正常运转和负 担正常的行政功能和社会功能，更是寻租和腐败滋生的温 床。而这些，都严重的影响着政府在公众心中的形象，其 负面影响进而成为政府公共关系建设的障碍和阻力。 （３）“道之以德，齐之以礼”的内在控制机制和外 政文化具有整合、导向作．Ｈ＿ｊ，特别是在社会转型、价值多 元化的市场经济条件下的今天，出现了不同的行政价值 观，而且不同的行政观之间存在着冲突，不同的行政价值 观念支配着人们的思想和行动，决定着行政活动的走向。 树立良好的行政文化，树立为公众服务的行政价值，对于 抵制官本位的行政文化和传统行政文化中对权力的崇拜， 削弱传统行政文化的不利影响，具有首要作用。 其次，构建现代法治社会，是重塑行政文化的重要手 段。政府守法是法治社会的前提。法治精神一方面要求所 有公务员必须依法行政，明确行政权力的来源，法律则独 立于政府和公务员，并在其之上；另一方面，行政的法治 在控制手段。儒家把“德”和“礼”作为管理的两种手 段，反映在我国传统行政实践中，“道之以德”成为以 伦理道德价值为导向的内在控制机制，“齐之以礼”则 成为以礼义、礼法制度为规范的外在控制手段。从现代 管理理论的角度来看，儒家“道之以德”的治心式的内 在控制手段就是现在所讲的“软管理”，“齐之以礼”的 礼治主张就是现在所讲的硬管理。这种强调礼法的硬约 精神要求公务员自觉接受合法的监督，使行政权力置于公 众的监督之下，构建现代法治社会，不仅有利于促进行政 行为的规范化、法制化，更重要的是从深层次上对促进政 府职能的转变，提高政府组织和公务员依法行政的能力有 非常重要的作用。处于法治社会之下的政府行为，有利于 束与道德的软约束，制度的外约束与道德良心的内约束， 自律与他律的有机结合，是我国传统行政文化的一个重 要特点。 但这种以“德”、“礼”作为管理手段的行政活动， 从体制内部来讲就存在矛盾。与法治社会里具有强制性约 束力的法律控制手段相比，“礼”充其量也只能是一种伦 理道德式的软控制手段，并不是真正的硬约束。因此并不 其形象的提升，同时有利于政府公共关系的建设。 行政文化对我国政府形象的塑造和政府公共关系的建 设有着非常重要的影响，我国传统的行政文化对我国现代 政府形象有着不利影响。冈此，通过树立科学的行政价值 观和构建现代法治社会、重塑行政文化，对于政府公共关 能有效的约束政府，从而对政府公共关系的建设也有着负 面的影响。 ３ 现代市场经济条件下行政文化的重塑及对政 系建设有着重要意义。府公共关系的影响 首先，树立科学的行政价值观是重塑行政文化的首要 手段。公务员共同的价值观是行政文化的核心，对整个行 ［作者简介］崔晓莹（１９８４一），女，山东淄博人，硕士，广东 商学院Ｔ商管理学院助教，研究方向：行政管理。 ］２０１１．７