金融深化背景下我国担保机构的监管体系研究

金融深化背景下我国担保机构的监管体系研究米文通

（郑州航空工业管理学院经贸学院，

河南郑州

450015）

摘要：当前我国担保机构违规经营情况严重，对此问题的分析应放在金融深化背景下进行。通过分析国内金融深化不足与担保机构违规关系，以及国外担保机构监管经验借鉴，本文认为我国在金融深化不足情况下，对担保机构应该严格监管、积极引导。并根据国内融资性担保和非融资性担保两种担保机构运行现状，从行业自律、市场监管和信息引导等方面提出相关建议。

关键词：金融深化；担保；监管

JEL分类号：G28中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006－1428(2011)11-0064-05

Abstract:Currently,theoperationofdomesticguaranteeinstitutionsisseriouslyillegal.Theanalysisofthisphenomenonshouldbeputinthecontextoffinancialdeepening.Byanalyzingtherelationbetweeninsufficientfinan-cialdeepeningandillegalguaranteeinstitutions,andreferringtooverseasexperience,thearticlemaintainsthatunderinsufficientfinancialdeepening,weshouldstrictlysuperviseandactivelyguideguaranteeinstitutions.Giventhesta-tusquoofdomesticfinancingandnon-financingguaranteeinstitutions,thearticleproposessuggestionsonself-disci-pline,marketregulationandinformationguidance.

Keywords:FinancialDeepening;Guarantee;Regulation

在美英和日本等国家，理论研究和实践效果都已经证明发展担保机构是解决中小企业融资难问题的一种有效方法。但当前国内担保机构所从事的经营活动令人深思：一些非融资性担保机构1以“担保”为名从事非法集资、非法吸存、高利放贷等违法活动；而融资性担保公司，虽然大部分合法经营，但部分公司也出现出资不实或抽逃资本、从银行获得低息贷款再以高利率转贷、甚至高息揽储和高利贷等违法违规行为。因此，需要对如何监管担保机构、使其不断发展以有效解决中小企业融资难问题进行分析。

一、金融深化不足与当前担保机构违规

与资本》和爱德华·S·肖的《经济发展中的金融深化》出版，标志着金融深化理论的产生。这种理论的思想基础是一般均衡的市场竞争思想，认为应减少对金融的干预，让实际利率在市场机制作用下自动趋于均衡，使金融资产价格真实地反映供求变化，恢复金融市场调节资金供求的能力，促进经济发展；具体主张是放松或解除不必要的管制，实现利率市场化，使利率真实反映资金的供求变化；实行金融市场经营主体多元化，便利资本的筹集和流动。

目前，我国债券市场、货币市场基本实施市场化利率；金融机构存贷款利率方面，除了人民币贷款利率下限、存款利率上限仍然受中央银行管制外其他方

1973年，罗纳德·麦金农的《经济发展中的货币

收稿日期：2011-08-20

作者简介：米文通（1978-），男，河南郑州人，讲师，硕士。

1本文非融资性担保公司是指不具有融资性担保机构经营许可证、从事资金借贷融通的、经过注册的担保或投资咨询公司。

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面也基本实现了市场化。但目前的金融深化不能满足现实需要，使得担保机构的违规有了生存土壤。

一是现有正规金融机构不能满足企业资金需求，使得非融资性担保机构的违规行为具有较强需求。北京大学国家发展研究院近期发布的《小企业经营与融资困境调研报告》显示，半数小企业通过民间借贷完成融资，能从银行贷到款的公司只有15%，金额在

100万元以下的贷款银行基本不予受理。这导致能够帮助企业获得资金的非融资性担保机构存在的基础十分牢固。

二是利率的不完全市场化，导致利率市场存在较大套利空间，融资性担保机构违规动机强烈。一方面，我国利率的“二元化”导致利率市场存在巨大套利空间。另一方面，融资性担保机构赢利情况并不令人满意。目前全国融资性担保的信用放大倍数只有2.1倍，但通常信用放大倍数达到5倍才会盈利，所以许多融资性担保机构开始偏离主业，利用自有资金、甚至从银行套取资金从事民间借贷。

二、国外担保机构监管经验借鉴（一）监管法律方面

担保业发达的国家都拥有一套比较完善的监管法律。比如美国，为了对政策性担保业务进行监管，在中小企业融资担保监管方面，先后出台了《中小企业法》、《小企业投资法》、《小企业经济政策法》以及《精简文件法》等一系列法规，对从事中小企业融资担保的专业机构、运营模式、业务范围等进行规定。

（二）行业自律方面

担保业比较发达的国家都充分利用了行业协会的行业自律功能。比如日本的全国信用保证协会联合会1955年组建；美国保证担保协会（SAA）1908年成立；加拿大保证担保协会（SAC）1992年6月成立。这些协会通过向社会普及担保知识和程序、制定行业参考费率、监督担保企业的业务行为等，对担保行业的自律监管起到关键作用。比如，美国担保行业协会定期公布担保公司经营业务、平均收费标准、行业风险指引等行业信息，以保障行业健康发展。

（三）市场监管方面

对担保机构的市场监管主要体现在两个方面：信息披露和信用评级。在严格的信息披露机制和信用评级下，社会公众与担保公司之间的信息不对称程度降低，市场优胜劣汰机制发挥作用，促使担保机构自我约束，提高业务能力和盈利能力。比如在美国，凡是经营业务与信用相关的投资、担保等机构都要经过信用评级公司的信用评级；在英国，要严格遵守金融服务

金融监管局制定的信息披露标准，定期公布公司的经营业绩、财务信息等经营状况，接受外部审计。

（四）分类监管方面

政策性担保机构由中央或地方财政出资，服务于政策目的，与商业性担保机构不同，所以进行分类监管。对于政策性担保机构，为了有效贯彻国家的经济政策和保证财政资金的合理利用，实行以行政监管为主的严格监管，通过立法对担保机构性质、资金来源、业务开展等方面进行详细规范，同时还要接受财政部门的监管，以确保财政资金的有效使用。对于商业性担保机构，一般不设置专门的监管部门，同银行、保险一起纳入金融监管。比如英国将商业性担保业务连同经营主体商业银行、保险公司和互保协会统一纳入金融监管部门金融服务局（FSA）的监管范围。

这套监管体系保障了欧美、日本等国担保机构的高效运转。但这种效果的实现与其国内金融深化有关。比如美国，20世纪70年代在经济滞胀背景下市场名义利率和实际利率相差较大，套利盛行，金融脱媒趋势明显，于是1970开始实施利率市场化，1986年完成，市场利率趋于合理化，套利丧失存在基础；同时面向地方和中小企业的金融机构丰富，美国有8000家银行，其中有7000多家都是小银行，这些小银行针对不同的需求进行分工，使得企业资金供给渠道相对畅通，非法担保机构没有生存基础。所以欧美、日本等国是在金融深化程度很高的背景下，通过对担保机构的严格监管保障了担保行业的健康秩序。

对我国而言，要实现担保机构监管目的，必须推进金融深化、优化监管环境，使得利率体系合理化、正规金融资金供应机构满足企业实际需求，消除担保机构的违规土壤。但以利率市场化的国际经验来看，金融深化应该稳步推进。比如韩国，1981年开始实施利率市场化，1988年12月实现；但到了1989年对利率重新管制，1991年再次宣布实行利率市场化改革，1997年又实现了全部利率的市场化。所以，我国金融深化不足的状况在一段时间内会一直存在。要在这种监管环境比较恶劣的情况下对担保机构实现有效监管，应该采取严格监管、积极引导的策略，即对融资性担保机构严格监管，禁止其利率套利行为，在政府立法监管的同时，加大行业监管和市场监管；对于非融资性担保机构，其同样具有为企业融通资金的功能，应根据功能监管理论和金融深化的本质，通过监控、引导，防范其风险聚集危及经济发展，鼓励其向正规资金借贷机构演变，更好地服务企业资金需求。

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金融监管三、国内担保机构监管体系现状分析（一）融资性担保机构监管现状分析

1、监管主体方面。

2009年4月国务院同意建立由银监会牵头的融资性担保业务监管部际联席会议制度后，融资性担保机构的监管主体由之前的工信部等多部门监管变成了双层管理体系，并且实行属地管理：中央层面是由银监会等八部门组成的、拥有决策权的联席会议；地方层面是各省级政府确定的、具体负责监督管理本辖区融资性担保公司的部门。这种监管体制充分考虑了担保机构监管历史因素，但由于实际执行中各地监管部门不一致，比如上海、广西和北京是金融办，甘肃是工业和信息化委员会，河南是工信厅，山西和云南两省是财政厅，浙江是由中小企业局和省金融办联合审批、联合监管，导致各地监管途径、监管指标和评价指标不统一，弱化了监管效果。

2、监管法律法规方面。

2010年3月《融资性担保公司管理暂行办法》发布，随后《融资性担保公司内部控制指引》、《融资性担保公司公司治理指引》、《融资性担保公司信息披露指引》和《融资性担保行业年度发展与监管情况报告》等配套文件发布，使得从融资性担保机构的市场准入、公司治理、信息披露、风险控制到担保行业的发展计划等都有了基本规定，再加上其他法律规定，比如《刑法》中对虚报注册资本、虚假出资、抽逃出资作出的处罚规定等，可以说我国对融资性担保机构的监管法律相当完备了。但依然存在问题：一是缺乏对担保行业协会的法律规定，使得担保行业协会在行业自律方面无法可依；二是现有的一些法律法规规定不够全面，以《融资性担保公司信息披露指引》为例，规定融资性担保公司应当披露年度报告，对于其是否披露半年度报告没有规定，使得监管时间跨度太大，为担保机构违规操作留下较大空间；只规定需将年度报告送达监管部门、债权人及其他利益相关者，向社会公众的信息披露只是鼓励，这使得担保公司向社会公众的信息公布缺乏硬性约束，导致社会公众对担保机构不能了解，无法对其进行评价和监管；在信息公布内容方面，虽然目前环境下银行和担保机构非法融通资金嫌疑较大，但没有明确要求担保机构公布其与每一个合作银行的合作情况、资金流向等内容，使得具体监管难度加大；而且缺少对不公布信息或者信息公布不全面的处罚措施，使得处罚没有依据和标准，监管威慑力下降。

3、行业自律方面。６６

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目前，从组织形式上看担保行业从国家到省、市、县（区）都有担保协会成立，但从协会行业自律作用发挥方面来看，各地差距较大。

以北京市担保协会为例，它公布联席会议的决定和本地担保政策，也公布本地区融资性担保机构的名单和年度资信综合评估等级达到“BBB”级以上的担保机构等；也对担保机构从业人员及高管进行担保行业最新政策法规培训等；可以说它宣传了本区域担保行业形象，对担保机构进行客观评价和监督，起到了行业自律作用。但与此同时，一些地区的担保行业协会如同虚设，比如成立于2002年9月的河南省企业信用担保协会，既不公布本地担保行业法律法规，也没有公布符合某个要求的担保公司名单。这既对会员没有约束力，也严重影响了行业透明，不利于社会对整个行业的认识和了解。

此外，成立于2009年3月的全国性担保行业协会，目前其工作刚刚起步，在全国范围内没有得到认同，比如在河南省其会员只有十家；对行业培训、纠纷处理、奖励和惩罚方面的功能还没有显现，一些基础文件如《融资性担保机构从业人员岗位资格认证办法》等还没有出台。

4、市场监管方面。

在信息披露方面，担保公司对外一般仅仅公布其业务的简单介绍，对其财务信息等不公布。在信用评级方面，2005年开始在北京、广东等八省（自治区）市对担保机构进行信用评级试点，但迄今全国范围内仍没有普及对担保公司的信用评级。比如，秦皇岛2011年1月才启动融资性担保机构评级工作，而且这是河北省第一家。可以说，目前国内对担保机构的市场监管作用有限。

（二）非融资性担保机构监管现状分析

1、监管主体方面。

在此轮担保行业整顿之前，根据我国《公司法》等规定，成立担保公司只要满足一定资金要求、经过工商行政管理部门注册就可以，以河南省为例，资金在

1000万以上、注册完之后经过中小企业管理部门备案就可成立。但成立之后，工商行政管理部门对其的经营几乎没有监管，其他政府部门也置之不理。

2、监管法律方面。

目前非融资性担保机构从事资金借贷是被法律禁止的，所以实际运行中他们一般采用自然人之间的借贷方式。对这种方式的法律规范属于民法范围，比如，《合同法》第二百一十一条对借贷利率进行了规定；《最高人民法院关于贯彻执行<民法通则>若干问

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题的意见》第125条对借贷中的复利进行了规定；《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》对借贷利率数值进行了规定，不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）；超出此限度的，超出部分的利息不予保护。

此外，《中华人民共和国刑法》对非融资性担保机构的违规操作也有规定：比如第一百七十五条规定了高利转贷罪，第一百七十六条规定了非法吸收公众存款罪；第一百九十二条规定了集资诈骗罪；而且处罚极为严重，比如第一百九十九条规定：数额特别巨大并且给国家和人民利益造成特别重大损失的部分金融诈骗罪，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。可以说，我国对非融资性担保机构违规操作上的监管法律是非常严格和全面的。

3、行业监管和市场监管方面。

由于非融资性担保机构从事的资金筹集、借贷关系是法律禁止的，所以这类机构即使参加了担保行业协会，也没有办法对此类业务进行行业信息交流；在市场监管方面，信息披露根本不可能，针对此类业务的信用评级也没有。所以，对于非融资性担保机构所从事的非法资金借贷，其行业内部信息交流依靠自身收集完成，行业的发展方向和风险程度严重依赖自身判断；公司的经营风险严重依赖自身经营能力和自律程度。

4、行业引导管理方面。

2005年国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》；2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，两者都明确允许非公有资本进入金融服务业，如设立金融中介服务机构等。但实践中，民间资金进入正规金融领域情况并不令人满意。以小额贷款公司为例，它是民间金融唯一能够参与和控制的、能从事资金借贷的准金融机构，2008年银监会和人民银行联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定注册资金是500万元，自然人也可以是主发起人，但到了地方发生改变，比如浙江省不允许自然人成为主发起人，注册资金也提到5000万元，温州提到了1亿元甚至2亿元，把大部分民间资金挡在了正规信贷部门之外。截至2011年6月，温州开业的

22家小额贷款公司注册资本金是55.2亿元，与当地在6000亿元至8000亿元之间的民间资本相比，占比极小，导致部分资金以非融资性担保机构形式参与资金借贷。

总体来说，非融资性担保机构监管主体严重缺

金融监管乏，主要依靠自律，而且一旦暴露将受到严惩，同时给想从事资金供给的非融资性担保机构的出路并不宽敞。这种以堵为主的监管方式效果并不令人满意。

四、金融深化不足背景下我国担保机构监管体系完善措施分析

（一）健全融资性担保机构监管体系措施

1、完善监管法律法规建设。

首先对担保行业协会进行相应立法，明确其行业自律地位，使其在行业监管时有法可依；其次，进一步完善《暂行办法》及相关配套制度。以对融资性担保机构违法行为的行政处罚为例，当前《暂行办法》仅仅提到行为罚和申诫罚，对财产罚没有公布处罚标准和相应规定，使得各地在监管主体不一致时处罚标准混乱，一些地方《暂行办法》甚至没有提及财产罚，不利于监管体系的统一，也降低了监管效果。

2、根据政策性担保机构和商业性担保机构不同性质，完善分类监管措施。

《暂行办法》目前没有对政策性担保机构和商业性担保机构进行区分监管，鉴于两者不同性质和国外经验，应该分类监管。政策性担保机构由政府出资且不以盈利为目的，一般由政府主导其经营行为，所以面临权力寻租问题，对其的监管重点应是合规监管，可通过完善担保程序、公布担保企业信息、公布担保结果以及对主导政府部门的权力监督等方式监督。商业性担保机构以盈利为目的，对其监管是为了弥补市场的不完善、防范风险、维护系统稳定，所以应该强调其资金规模、信用放大倍数、内部公司治理结构是否合理、信用评级、市场退出机制等方面的监管。

3、完善信息披露，推行信用评级制度，发挥市场的监管作用。

担保公司的经营信息必须向社会大众公布，要通过其网站使社会公众能够随时获得，方便评价和监管；而且除了公布年报，还应该公布半年报，提高信息公布频率，使得公众对其经营连续性有更好评价，而且缩短担保机构规避其违规操作的时间；对其主要合作银行的合作情况进行详细公布，方便监管部门监督；同时，完善对信息披露不完善情况的处罚措施，促使担保机构提升信息披露积极性和全面性。

尽快推行担保机构信用评级，可把政府财政补贴、税收减免等优惠措施与此挂钩，提高担保机构参加信用评级的积极性；同时应把担保机构信用评级结果通过网站、报纸等进行公布，利用信誉机制促使担保机构优胜劣汰，提高行业发展水平。

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金融监管4、加快担保行业协会建设，发挥其行业自律作用。首先是要求全国各省（区）和担保机构比较集中的地市必须建立担保行业协会，而且当地融资性担保机构必须参加，为协会自律作用发挥打下基本框架。其次，完善协会自律功能。首先通过赋予推荐享受财政奖励名单的权力和对辖区担保机构进行年度评价等方式提高协会权威，使其能够对担保机构产生约束力，规范其经营行为；其次，要求协会定期公布地区担保机构资信、经营情况、行业发展情况以及行业法律法规等文件，提高行业透明度，提升公众的信任度。第三，提高地方行业协会工作积极性。每年年终，从行业规范、行业宣传和对辖区内担保机构监督等方面，由各省（区）协会对地市协会行业自律情况进行年度评价，由全国协会对各省（区）协会进行评比，激励各地行业协会发展；第四，鼓励全国行业协会在行业从业资格认证、发展规划、高层培训、行业大会召开等方面发挥主导作用，并通过在全国范围内推选优秀担保公司等方式加快其在全国范围内行业自律作用的发挥。

（二）完善非融资性担保机构监管、引导措施

1、严格监管非融资性担保机构的违规行为。严打“日日会”、高利贷等利率极高的资金借贷形式，这种高利率的资金运转方式严重影响了实体经济发展，金融风险极大。同时，应该积极报道不合法高利率借贷做法不被法院接受的典型案例，对高利贷、非法集资明确禁止，不含糊其辞，让资金供给方充分了解其法律风险，降低公众参与度。

2、完善信息调查、公布机制，加强对非融资性担保机构运行的市场引导。

由于从事业务的违规性，非融资性担保机构的资金运转处于隐蔽状态，又由于缺少政府监管和行业信息沟通，使得非融资性担保机构的资金借贷风险极大。而当前对于非融资性担保机构运行情况和本区域资金运行的调查非常少，往往是事情出现了，机构的调查报告才出来。应该定期抽查，降低非融资性担保机构在资金借贷中的盲目性，降低资金风险。

地方政府需要强化、完善本区域金融领域信息调查、公布制度。可建立两方面的定期信息公布，一是建立地方金融主管部门定期对本区域内资金运行状况公布机制，包括区域资金总量、企业资金缺口、市场利率等，使得非融资性担保机构资金借贷中的利率确定有参照物，趋于合理化；二是要求实体经济行业协会定期公布本行业的经营现状与预期，引导资金供给方对未来形势的合理估计，使得资金供给方对资金借贷

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的违约风险有全面衡量。

3、积极推进非融资性担保机构转型。

当前非融资性担保机构所从事的非法活动表现为非法集资、非法借贷，在中小企业资金需求不能有效满足的现状下，对非融资性担保机构的违法行为进行打击不如鼓励他们转成合法资金借贷机构，这样一是增加了资金供应机构，利用中小资金借贷机构更倾向于向中小企业借款的行为特点，通过非融资性担保机构的正规化使中小企业的资金筹集渠道更加多样化；其次，使得其从事业务正规化，便于监管，防范其风险。

要实现这个目标，可在两方面采取措施：一是立法保障非融资性担保机构进入信贷领域的权利。当前在鼓励民间金融进入信贷领域方面各行业已经达成共识，但处于种种考虑实际进展不大。应该出台一些法律，以立法形式保障民间资本进入信贷领域的权利。比如我国香港地区的《放债人条例》，规定任何人经过注册都可以从事放债业务，利率、金额、借款时间和偿还方式由借放款双方自行约定，但利率不得超过规定年息上限6厘以上。其次，完善现有一些正规金融机构的规定。比如《村镇银行管理暂行规定》，规定村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构；单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%；单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。这些措施从资金数量和控制权方面对民间资金进入正规资金借贷机构进行限制，影响了非融资性担保正规化的积极性，应该尽快取消，以增强对非融资性担保机构的吸引力。

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（责任编辑：昝剑飞）