从湿地看生态补偿制度的建立

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从湿地

□　文／周　莉

　看生态补偿制度的建立

湿地具有巨大的生态价值，湿地内资源丰富、物种多样，而且

担负着人类的供水任务。但由于湿地生态功能的

非市场

化，其巨大的生态价值难以实现。因而湿地生态系统的相关

利益者承担了除私人成本之外的

社会成本。生态补偿是一

种资源环境保护的经济手段。生态补偿可以实现湿地生态系统资源分配的协调，并提供资金保障。它能调动湿地保护的

积

极性，弥补湿地受损者的外部成本，实现湿地的有效保

护与可持续发展。

114世界《湿地公约》中对湿地进行了概念界定，即：“湿地系指天然或人工，长久或暂时的沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，静止或流动，淡水或半咸水体，包括低潮时不超过６ｍ的水域。”湿地是天然的蓄水库，又是众多野生动物特别是珍稀水禽的繁殖和越冬地，它还可以给人类提供水和食物，与人类生存、繁衍和发展息息相关，是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一，被称为“生命的摇篮”、“地球之肾”和“鸟的乐园”，受到全世界范围的广泛关注。

我国是世界上湿地类型齐全、数量资源丰富的国家之一。自１９９２年我国加入世界《湿地公约》，湿地的保护和发展，越来越受到重视。但目前国内外湿地退化、丧失依然严重。

湿地的退化和丧失，严重影响了湿地生态系统的稳定和有序，造成了湿地生态服务功能，尤其是生物多样性的严重破坏，从长远来看，严重影响了人们对环境的需求。因此，湿地生态环境的恢复和治理是必要的。湿地作为生态系统，它具有多种资源的生产承载力，这种生产力是当地居民赖以生存和发展的基础。而保护必然影响当地居民对于这种公共资源的获取，因此，湿地的保护和利用，对于湿地内、外产生了矛盾冲突。如何解决这个矛盾，就需要引入补偿的机制，“谁破环，谁补偿；谁利用，谁支付”，在一定程度上，能够缓和保护区及其周边的矛盾冲突。目前，湿地生态系统的保护经费严重不足，因此，必须建立一种长效的补偿机制，对于湿地保护提供资金支持，并对湿地补偿对象进行合理分配，体现社会公平。这必然要求建立湿地生态效益补偿制度，从法律的层面，在全社会范围内为湿地的保护和恢复，提供长期、规范、稳定的制度支撑，实现公平的资源配置。

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　一、　湿地生态效益补偿制度建立的现实需求

湿地生态效益补偿制度的建立，主要是基于以下三个方面的现实需求：我国湿地面临严重退化和丧失的事实，要求必须恢复湿地功能，满足公众需求。而湿地的国家财政投入不足，严重影响湿地的管理和保护工作的正常开展。湿地保护和利用的矛盾加剧，需要财政资源的合理配置。

的居民，要求湿地资源的使用权，提高湿地的生产力，改变居民的经济生产和生活水平。据相关研究，目前全国已有２２％的自然保护区因开发生态旅游，而导致对保护对象的破坏，１１％的保护区自然生态环境退化，尽管此研究并不完全针对湿地，但同样湿地的旅游业的不适度发展，对湿地生境造成的破坏和威胁也是不容乐观的。

我国湿地保护投入严重不足

我国湿地保护投入的，是投入为主，鼓励社会参与湿地保护，积极参与和利用国际湿地保护项目及相关投资机制，以湿地保护区和湿地生态保护工程为投入重点，不断提高湿地保护的投入水平。

从整体来看，湿地保护投入不足。同样生态环境建设和保护，国家对于湿地生态系统保护区及示范区４７０个，面积１０２．０９万ｋｍ２，投入总金额２１０亿元；而对于森林生态系统的工程投入四年总计为２２０．２２亿元，其中，天保工程一项７３亿元，为湿地生态基本建设资金投入的１／３。（温亚利，２００５）因此，湿地的生态保护应进一步加大资金的投入。从湿地保护区来看，根据实地调研，湿地保护目前经费紧张，保护区往往面临资金不足的情况。许多保护区日常工作经费即建设经费得不到充分、及时的保障，导致保护区管理力量不足，队伍不稳、设备落后、科研经费短缺，严重影响着湿地保护的正常工作。

我国湿地面临严重的退化和丧失威胁

在我国，由于湿地资源过度开发和不合理利用，湿地的萎缩和生态退化极其严重。已有５０％的滨海滩涂不复存在，全国近１０００个天然湖泊消亡，黑龙江三江平原７８％的天然沼泽湿地丧失，七大水系６３．１％的河段水质因污染失去了饮用水功能。１９４９年，湿地面积６５００万平方公顷，到２００２年，湿地面积２５９４万平方公顷，减少了６０％。

我国湿地保护与利用的矛盾冲突尖锐

我国湿地目前的现状来自于两方面。一方面是湿地的退化和丧失严重受到威胁，主要表现在湿地面积急剧缩减、湿地物种锐减、湿地污染加剧、水资源不合理利用造成大江河道断流干涸、泥沙淤积日益严重、海岸侵蚀不断扩展。另一方面，湿地及其周边

　二、我国湿地生态效益补偿制度建立的公共经济理论需求湿地生态服务功能的公共物品属性

所谓公共物品所具有的属性：①不可分割性，公品通常是作为一个整体向社会提供的，它没有一定的计量单位，通常是所有的消费者都消费同样数量的公品；②非竞争性，一个消费者消费公品并不影

响其他的消费者消费的数量和质量；③非排他性任何消费者都可以不付任何代价消费该产品，对公品的提供者而言，其无法将拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以致在经济上不可行。

由于湿地是一种生态系统，湿地中有植物动物等多种生物，任何一部分的割裂，都会破环生态系统的完整性；同时，

116湿地的生态服务功能，包括保护生物与遗传破坏而征收的费用，其性质是行为的外部成本。征收的目的多样性，固定Ｃｏ２和调节区域气候，降解污是使外部成本内部化。而庄国泰等将征收生态环境补偿费看染和净化水环境，蓄水调洪、补充地下水，控成对自然资源的生态环境价值进行补偿，认为征收生态环境制土壤侵蚀、保护海岸线，以及湿地的观光费（税）的核心在于：为损害生态环境而承担费用是一种责与旅游功能，和教育与科研功能。都具有非任，这种收费的作用在于它提供一种减少对生态环境损害的竞争性和非排他性，因而湿地作为生态系统经济刺激手段。

而言，具有纯公共物品的属性。

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，它具有保因为纯公共物品具有高成本，而其收益护水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性又难以在市场上通过交易实现。因此，等重要生态功能。湿地的生态服务功能，具有明显的外部性应该介入该领域，担当起提供湿地这种公共特征，对于不同的相关利益者，体现的外部性也不同。如：产品的职责。

湿地保护区周边群众，由于湿地保护区的建立和保护，而牺湿地生态功能的外部性属性

牲个人的生产，则体现了负外部性效应，他们应该获得补偿；外部性，是指一个生产单位的生产行为而当地社区中的市民，由于湿地的保护，净化了当地环境，（或者消费者的消费行为）对其他生产单位使社区市民健康长寿，则体现了湿地的正外部性效应，市民（或消费者）的生产过程（或生产标准）产生应该通过支付生态税等渠道进行赔偿。因而，如何建立生态了影响，但并未对此影响进行赔偿（如果是效益补偿制度，消除湿地的外部性效应，达到资源的合理配负影响）或因此而获得补偿（如果是正影响）置状态，是公共经济学研究内容的需要。

的状况。即生产单位除了有私人部门的成本湿地的市场和干预失灵

支出与收益获取，同时还涉及市场以外的社湿地作为公共物品，为了消除其外部性，必然要求国家会成本与收益。当生产单位的社会成本大于干预湿地的保护和合理利用。

社会收益时，呈现负外部性特征；反之，则过度使用现存湿地，所造成的后果：

体现经济的正外部性效应。

（１）自然界土地使用的冲突，主要是由于优越的空间位资源与环境经济学认为，引起资源不合置（在水平地带，具有高产量的土壤和便捷的通道），实施理的开发利用以及环境污染破坏的一个重要地对各种各样的富有竞争性的经济活动具有吸引力。随着时原因是外部性。经济学家对外部性产生的原间的推移，由于经济的工业化和农业生产部分日益集约化，因和解决办法有不同的认识。最著名的是庇许多湿地因此消失。

古税和科斯的产权定理。二者的目的都是为（２）信息失灵：由于普遍缺乏对保护湿地的全面的经济了解决外部性问题，使社会成本内在化；两价值（包括直接价值和间接价值）的估价，导致市场与者在资源与环境保护领域的应用，即为生态干预的失灵。

补偿手段。

（３）市场失灵：湿地已在不同程度地遭受了污染，这是我国经济学者对此也有不同认识。章铮一个外部性问题。由于过量采用可任意取用的水资源，地表认为狭义的生态环境补偿费是为了控制生态

和地下水供给量减少（公共利益失灵）。另一种情况是对于

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湿地所有者本身而言，大部分实地作用的收益不能自然增长，因此，个人与社会收益之间存在较大分歧。

（４）干预失灵：全国统一的资源管理的缺乏，导致部门不一致，进而造成湿地的破坏与衰退。

湿地市场和干预失灵的类型及原因，具体如表所示：

通过研究了湿地主要毁损的原因，为了避免、减少和缓和湿地价值的进一步损失，从制度层面上，建立湿地生态效益补偿制度，对于湿地可持续管理是一种比较好的选择，能够有效地消除外部性和解决公共物品的免费搭车问题，以及保证湿地的可持续利用。

建立湿地生态效益补偿制度，可以促进对不同种类湿地价值的研究，在现有足够的科学信息，对每个种类的湿地进行深入的功能评价。有效防止信息失灵。有利于湿地的保护

表：　湿地市场与干预失灵的主要分类

失灵类型

１、湿地污染的外部原因（１）空气污染，址外（２）水污染，原址（３）水污染，址外２、公共财产型问题（１）地下水损耗（２）拥挤成本，原址３、部门间不协调（１）部门产出价格竞争因素（２）部门间的投入价格竞争因素（３）土地使用

农业用地方面的税收变化或过失税收项目；住房或工业方面的税收变化；林业资本方面的税收变化；改造补贴（排水、填方、防洪、水灾保险）；

偏向集约耕作方法的研究与开发。

分区；区域性的开发；对湿地改造而给与的直接的优惠；农业的修耕规划；废物处置。

４、效果不良的湿地（１）无效的（２）机构失灵

缺乏长期性结构的。

缺乏检测和调查能力，信息传播不佳，不统一的机构结构。相对于湿地承受力而言的娱乐压力。农业定价与随之而来的对土地的需求。硫和氮超标，导致物种多样性受损。

由于污水和农业原因造成的氮和磷过量：一些工业污染；农业和娱乐业的压力。

过量开采（原址和址外）地表和地下水导致湿地水供应量不足。

和相关利益者的资源配置。

失灵原因

　三、湿地生态效益补偿制度建立的实践性需求

的湿地保护行动，需要湿地生态效益补偿制度的法律保障。

自１９９２年正式加入《湿地公约》以来，我国不断加大对湿地的管护力度，湿地的经济价值和生态功能也广为人知。尽管如

此，我国天然湿地数量减少、质量下降的趋势并没有得到根本遏制，当前湿地面临的局面依然严峻、不容乐观。这有资金投入不足、管理手段落后、科技水平较低的问题，更有污染加剧、过度索取、掠夺式开发等因素，其中立法滞后、无法可依是关键的制度性原因。

118近年来，国家林业局积极主动地开展工作，使我国湿地保期、稳定地约束人们在工农业生产和生活中护工作取得了阶段性成果，从总体上推进了湿地保护事业的发对湿地的占用和滥用。

展。２０００年国家林业局已完成《全国湿地保护条例》起草工湿地巨大的生态系统，具有丰富的资源，作，目前对该法规的前期调研活动已基本结束。２００３年出版并发挥众多的生态功能。如何对生态功能进的《我国可持续发展林业战略研究》已将湿地保护单独作为行价值补偿，是立法中的一个重要问题。湿一项战略问题进行研究，提出了未来５０年湿地保护发展战略，地的生态服务功能，属于公共物品，必须由各省（市）要在其指导下完善湿地保护和合理利用的规划。

进行生产、支付。但我国属于发展中国但是，边治理、边破坏现象依然存在。作为公共利益代家，财政资金淡薄，因此财政如何转移支付，表者的，需要为湿地生态保护建立有效的制度保障，避就要求建立合理的湿地生态效益补偿制度。

免在这一领域的局限性，明确干预的有效区间和方生态环境的恶化，洪涝灾害、非典、禽式，以法律法规纠正市场。

流感等恶性传播性疾病的发生，都要求湿地从现行法律制度中，湿地生态效益补偿制度的建立也是的保护和恢复，以及严格的管理，但资金匮必须的，其他部门都有相关的法律保障，现行的法律体系中，乏，湿地保护区没有先进的技术和设备，都对于各种单项资源的保护和合理利用进行了规定，但不能从成为湿地保护和发展的瓶颈。１９９２年，我国生态系统的完整性和湿地的生态功能的完整性，对湿地的保加入“湿地公约”以后，对于湿地保护的意护和利用进行立法，更没有相关的湿地生态效益补偿，这对识越来越强，湿地恢复和保护的资金贫乏与于湿地的保护和恢复是极为不利的。虽然各项资源立法单独部分破坏者从湿地中牟取暴利的矛盾，更为考虑具有合理性，但生态系统是完整的，如果割裂的分析问突出。如何加强湿地的管理和保护？如何解题，就会造成分析的偏面性。从而不利于生态系统的保护和决湿地投入不足的问题？如何严格打击湿地合理利用。

破坏者的行为？都要求必须建立湿地生态效湿地生态效益补偿制度的构建，是一个艰巨的系统工益补偿制度。

程。这一系统工程不仅是一项经济工程，而且是一项法律工实行湿地生态效益补偿，不仅是为湿地程。与对某一行业的的扶持和优惠有明显的区别，资源的保护管理提供资金来源，实质是对湿对某一行业的扶持不具有强制性和稳定性。法律效地生态效益价值的承认，是从根本上解决湿力是指湿地生态效益补偿的一切行为必须符合国家的法律、地利用与发展的动力问题。从保护公民权利法规，补偿资金筹集，管理、分配使用都有固定的标准和程的角度来说，建立湿地生态效益补偿制度，序，具有很强的规范性。湿地生态效益补偿涉及多方面利益，为公民享有环境权、生存权和发展权提供了负责补偿资金的筹集、分配和管理机构只有在法定效力的基保障，是关系到我国２１　世纪经济的健康发础上按法律程序和标准进行补偿，才能真正发挥法律手段的展和利国利民的一件大事，公共部门以及研作用，使生态效益补偿持续稳定的进行下去。

究机构对于湿地生态效益补偿制度的研究和湿地面临严重的威胁，主要矛盾在于湿地的保护和利安排工作任重而道远。

用。如何解决这个问题，从根本上必须进行立法，持续、长

　　作者单位：北京林业大学经济管理学院

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