论农地制度创新与农业劳动力转移

CHINAPOPULATION,RESOURCESANDENVIRONMENT󰀁Vol.13󰀁No.5󰀁2003

论农地制度创新与农业劳动力转移*

张笑寒󰀁黄贤金

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(1.南京农业大学土地管理学院,江苏󰀁南京󰀁210095;2.南京大学城市资源学系,江苏󰀁南京󰀁210093)

摘󰀁要󰀁建国以后我国农地制度经历了一段曲折的发展变迁过程,它一定程度上影响了我国农业劳动力转移、土地资源可持续利用和农村可持续发展。现行农地制度的某些缺陷又对我国农业劳动力转移形成了效率性、功能性、市场性制约。为此,我们应当立足于农地资源可持续利用的基本原则,构建农地财产权新框架,完善农村社会

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保障制度,培育起以农地承包权流转为主体的市场运行机制,有效地促进我国农业劳动力转移和农村经济可持续发展。

关键词󰀁农地制度;农业劳动力转移;客观制约;土地可持续利用

中图分类号:F33.11󰀁󰀁󰀁文献标识码:A󰀁󰀁󰀁文章编号:1002󰀁2104(2003)05󰀁0041󰀁05

󰀁󰀁土地和劳动力是财富创造的两大基本要素,中国农村中可耕地的人均占有量仅为世界平均水平的1/3,而农业劳动力数量却超过了世界上任何一个国家。土地资源短缺和农业劳动力过剩这两大问题的同时存在,使中国农业和农村经济发展面临着十分巨大的压力。农地制度是我国农村经济制度体系中的一项重要组成内容,农业劳动力转移则是解决我国农业劳动力过剩问题的有效途径,它们在我国农业和农村经济建设中的地位和重要作用显而易见,实践证明,两者之间存在着必然的联系。一方面,农地制度的不断变迁推动和影响了农业劳动力的转移,另一方面,农业劳动力转移是一种社会必然趋势,它反过来又对现有的农地制度提出了更为严格的要求。因此,如何正确分析认识两者间的相互制约关系,寻求解决问题的根本出路,是一个值得思考的课题。

我国农村人口增长和经济发展不断出现的一种普遍现象,一定程度上它也是农地制度变迁的必然结果。

新中国成立初期,我国农村通过土地改革,农民获得了土地,实现了󰀂耕者有其田 。但由于受到󰀂公有制神话 的驱使,从20世纪50年代起,国家通过引导农民走合作化的道路,又将农民的私有土地转变为社会主义集体所有制。这种靠󰀂大公无私 建立起来的农地

制度一直延续了近30年,在这一时期,农村中的主要生产资料如土地、农具、农副产品等均属于集体所有,实行集中劳动、按劳计酬、统一分配。那种以寻求异地就业为目的的劳动力自由流动几乎不存在,农民的就业领域受到了极大的。

始于20世纪70年代末的土地家庭承包责任制是对原有人民公社内部经营形式的的一种突破,也是建国后我国农地制度的又一次重大变革。它使几乎陷于崩溃边缘的我国农村经济开始摆脱困境,促进了农业生产力和农村经济的飞跃发展。据有关专家估计,在1979~1984年间农作物产值增长了的42.23%,其中因家庭承包制改革带来的增长率达到19.80%,贡献率为46.%

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1󰀁农地制度变革及对农业劳动力流动󰀁的影响

建国以后的50多年来,我国农地制度经历了一段曲折的演变过程,而农业剩余劳动力的转移则是伴随

。土地家庭承包制以土地所有权和经

营权的相对分离为前提,实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营,农地所有权归村民集体所

收稿日期:2002󰀁11󰀁05

作者简介:张笑寒,副教授,硕士,主要从事土地管理与可持续农业发展方面的研究。

*本文由国家自然科学基金(40101007)和南京农业大学人文社会科学基金项目(SK03005)联合资助。

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中国人口!资源与环境󰀁2003年󰀁第5期

有,农地经营权则由不同的农户家庭通过向集体承包方式获得。这一制度极大地调动了广大农民的生产积极性,了劳动生产力,使大量剩余的农业劳动力能够从农业生产中脱离出来,农民开始就地选择较为宽广的就业机会。这些劳动力绝大多数进入了农村林牧渔等生产领域和蓬勃兴起的乡镇企业,从而不仅促进了农业内部农林牧副渔各业的全面发展,加快了农村产业结构的调整和优化,而且大量的农村剩余劳动力进入乡镇企业和城镇以后,推动了农村工业化、小城镇建设和城市化的进程。

20世纪80年代我国农业劳动力转移主要体现在其就业领域而非地点的变化,这是一种典型的中国式󰀂离土不离乡 、󰀂进厂不进城 的劳动力转移模式,与后来的劳动力跨区域流动相比,则属于农业内部转移。这种转移模式较为适应当时我国农村变革与发展的实际情况,而且不可否认的是,对地区农村经济的全面发展和我国乡镇企业的振兴发挥了很大的作用。然而,随着农业劳动生产率的提高,农业内部吸收的劳动力毕竟有限,而乡镇企业在发展成熟的过程中,资本有机构成不断提高,资本增长的速度超过了对劳动力的吸收,这就意味着,农业内部和乡镇企业吸纳农业劳动力的能力开始达到饱和,必须到农业和农村外部为日益壮大的剩余劳动力大军开辟一条更加广阔的出路来。

伴随20世纪90年代我国城乡户籍制度的松动改革,在一些地区的农村开始出现了自发的农地流转行为,它既是农业劳动力转移的必然结果,也是实现劳动力转移的前提条件。一部分外出打工的农业劳动力自愿将其承包地通过转包、转让或入股等方式流转出去;另一部分农户则因人多地少,或为了进行规模经营,而有偿转入他人的土地。这些农地流转实质上是在不改变土地承包经营关系的前提下,农户将农地转移给他人经营耕种的行为,它的产生不但有利于解决农户间用地不均的矛盾,实现农业劳动力的外部充分转移,增加农民收入;而且有利于防止农地闲置、抛荒,有效地利用农地资源;此外,合理的农地流转还有利于稳定现有的土地家庭承包关系,丰富和完善我国农村土地家庭承包责任制。

农地流转机制的建立,改变了我国农民长期以来󰀂亦工亦农、亦商亦农 的兼业生产方式,解除了土地对农民的束缚,越来越多的农民󰀂洗脚上田 而成为彻底的非农产业从业者或城里人。据调查,浙江省湖州市织里镇大潘兜村从1994年下半年建立土地流转机制以来,将93.3hm水田承包给14个大户经营,全村有

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90%左右的农业劳动力转向了第二、第三产业,农民人均收入达到8000元以上。从全省范围来看,截至2001年底,浙江省流转耕地近22万hm2,占全省耕地总面积的13.5%,农地流转涉及的村占全省总村数的66.4%,涉及的农户占总农户的20.8%。全省农村户籍的非农从业人员有1219万,超过纯农业从业人员220万,来自农业的收入占浙江农民人均收入的比例不到20%。

进入21世纪,农业和农村可持续发展已成为∀中国21世纪议程#的重要内容,我国农业与农村要摆脱困境,必须走可持续发展的道路。与此同时,人口、社会与经济的快速增长使得农地制度与农业劳动力转移之间的关系将更加密切,农地制度变革与农业劳动力转移、农村可持续发展之间的关系变革和农业劳动力转移有利于解决人口与土地这两大基本生产要素之间的矛盾,共同促进人地关系的和谐,使农地资源配置优化,农地产出综合效益增加,农业劳动生产率不断提高,最终实现农地资源的可持续利用和农业与农村可持续发展(图1)。

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图1󰀁农地制度变革与农业劳动力转移、

农村可持续发展之间的关系

2󰀁现行农地制度的缺陷∃∃∃农业劳动󰀁力转移的客观制约

以土地家庭承包责任制为核心的农村土地制度,推行20多年来所取得的巨大成就有目共睹。但是,就解决现阶段农业劳动力转移这一问题而言,现行农地制度存在的一系列问题和缺陷,已日益成为我国农业劳动力转移和农村可持续发展的客观制约(图2)。

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2.3市场性制约:农地流转机制不健全

土地作为一项重要的生产要素,只有通过市场机制的作用,才能达到资源的有效配置,提高单位产出水平。农地承包权流转是我国农村土地家庭承包制的一种创新,对于农业产业结构调整、优化农地资源配置和推动农业劳动力的转移具有积极意义。2003年3月1日起正式颁布并实施的∀中华人民共和国农村土地承包法#中第三十二条明确规定:通过家庭承包取得的土

图2󰀁现行农地制度对农业劳动力转移的客观制约

󰀁󰀁2.1效率性制约:农地分配平均化思想

公平与效率,是资源配置过程中难以兼顾的一对矛盾,中国农村人多地少,农地资源更为宝贵,因此土地资源分配中的公平、福利思想一直占居首位。现有的农村土地家庭承包制,承包土地基本上是按人头平均分配,农地不论面积大小和土质肥瘦一律按人头平均,并且只要是农业户口,无论是在做工还是经商,都能够分得一份土地,从而造成农户土地规模超小、分割细碎、资源平均占有化现象。根据1994年的统计,全国共有两亿多实行承包的农户,户均耕地仅0.46~0.53hm左右,在人口稠密地区,户均耕地更少。这种农地平均化分配方式,虽然满足了相对公平的目标,却也失去了其效率性,土地的细碎分散,使农业劳动生产率偏低,农地规模经营难以实现,农民种田效益增长有限。不仅如此,土地过于平均化也使众多农业劳动力与土地束缚在一起,农户兼业现象普遍,许多农民工如侯鸟一样在城乡之间进行季节性奔波,农业劳动力不能彻底转移。

2.2功能性制约:土地的社会保障功能过强在现行我国农村的社会保障制度一时缺位的条件下,农民基本生活保障的功能实际上是由土地来承担的,即所谓土地保障功能。对于大多数农民而言,土地既是他们的主要生产资料和劳动对象,又是他们唯一的安身立命的生存与发展基础,失去土地,就等于失去了生存的条件。因此,只要没有󰀂农转非 ,没有一个稳定长期的好工作,农民一般是不愿轻易放弃自己的那份土地。有些农民即使已经找到了一份较为稳定的工作,但因为担心未来的多变,为给自己留条后路,也不愿意随便放弃土地。农地的这种过强的社会保障功能必然影响农业规模经营和劳动生产效率的提高,土地保障和经济效率之间的矛盾是不容回避的。此外,土地保障功能过强也降低了农业劳动力外出就业的动力,是农户实现充分向外转移的一个重要因素,并进而影响到我国农村城市化的进程。

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地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或者其他方式流转。这一规定使得农地承包权流转具有了法律依据,农地市场运行的法制基础趋于稳固。

但是,由于农地产权模糊、主体缺位、市场机制不完善等问题,农地承包权的正常流动和利用受阻,制约了我国农地市场化的进程,也使大量农业劳动力不能完全从农业生产中脱离开来而向外快速转移。主要表现在:%对农地流转的思想认识方面,出现一些农户既不愿种地也不想放地的现象。一方面,由于近几年来受农业外部环境的不利影响,农产品过剩和价格低迷,再加上土地税赋较重,致使农户种地比较效益下降,农户种田积极性受挫;另一方面,受󰀂恋土情结 、󰀂守田为安 这些传统观念的影响,现行农村中有相当一部分的外出劳动力宁愿选择󰀂兼业 或让土地闲置、抛荒,也不愿将其多余的承包农地转出,阻碍了农地资源的优化配置和高效利用。这一现象目前在我国中部和东部农村地区较为突出。&流转行为的具体操作方面,盲目随意、操作无序、形式单一等问题时有发生。一些农户仅凭口头协议进行农地流转,事后也不报乡村集体经济组织备案,一旦发生纠纷则处理起来较为棘手。∋流转农地的价格补偿方面,由于我国农村农地分等定级与价格评估工作目前才刚刚起步,缺乏对转让农地产权的合理经济补偿之规定,被流转出去的农地得不到应有的价格补偿,从而极大地影响了农户流转土地的积极性。(流转农地用途改变过多。受利益机制驱使,一些农户随意改变土地用途,将转入的农地用于非农项目,如开挖鱼塘、修建圈舍、建造厂房等,严重侵占了宝贵的耕地资源,干扰了正常的农地流转市场秩序,也影响到农地资源可持续利用的根本目标。

3󰀁农地制度创新∃∃∃实现农业劳动力󰀁转移的重要保障

在全面认识我国农地制度及其存在的问题基础

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上,如何建立一套既符合我国国情、又能促进农业劳动力转移的新型农地制度,是当前农村经济改革的一个重要课题。作者认为,农地制度的创新,应立足于土地资源可持续利用这一基本原则,构建一个农地财产权新框架,完善农村社会保障制度,培育以农地承包权流转为主体的市场运行机制,有效地促进我国农业劳动力转移和农村经济的可持续发展。

3.1坚持农地资源可持续利用原则

土地是最重要的自然资源,是人类生存与发展的基础,实行农地资源的可持续利用是当前及未来自然资源利用与配置的一大战略目标,也是进行我国农地制度创新的基本原则。它提倡对有限的农地资源进行合理的开发、使用、治理、保护,充分协调人地关系及人与自然、资源、环境的相互关系,以期满足当代人与后代人生存发展的需要。

现行农地制度的某些缺陷一方面带来土地的不合理配置和利用,土地经营效率低下,地力受到随意的破坏、侵蚀,水土流失现象普遍,严重影响到土地资源的可持续利用。另一方面,大量农业剩余劳动力向外转移不可避免,它要求农地资源在农户间进行重新流动与配置,但现有农地制度一定程度上制约了它的实现,且带来了一些不良后果,如有的外出农户、兼业农户因无心经营农地而不愿进行土地长期投资,对土地粗放经营,甚至弃耕抛荒,相反一些种田能手却无法获得更多的经营农地,农地供需双方相互脱节,土地资源得不到合理有效的配置和利用。因此,现行农地制度的改革创新首先应立足于资源可持续利用的基本原则,将资源利用与保护相结合,采取积极的措施防止因农业劳动力转移所带来的农地短期经营行为,建立完善的市场流转机制来调和交易双方供需矛盾,保证农地资源得到更合理、高效的配置和利用,提高土地综合产出水平,最终实现土地资源可持续利用的战略目标。

3.2财产权松绑:构建农地财产权新框架

农地制度的缺陷,从内部看,根本原因之一在于农地财产权制度的不完善。近年来,尽管一些地区先后实行了󰀂两田制 、󰀂股田制 、󰀂土地股份化 等农地承包方式,但它们大多仅试图从形式上改变农地承包制度,而未能触动农地制度变革的深层次矛盾,使得农地制度本身的一些缺陷依然存在,制约了我国农村土地要素的合理流动和农业劳动力的顺利转移。

因此,按照现代产权理论,将现行农地的财产权松绑,构建一个以集体土地所有权、农户承包权、农地经营权三权分离为主要内容的农地财产权新框架(图

!44!3),明确集体土地所有权,稳定农户土地承包权并使之物权化,保护农户的土地经营使用权利,确保农地财产权各方法律关系清晰、权利与义务对等。在新的农地财产权框架中,集体土地所有权主体明确界定为各级

农村集体经济组织,在集体土地所有权之上分别设定了土地承包权和经营权,将承包关系中的经营责任和土地权利相对分离,使含混的农地承包关系自然地转化为赋予农民明晰的土地财产权。把第一、二轮承包或延包给农民的土地直接界定为承包权,完成了与现行的家庭承包制和统分结合的双层经营的平稳衔接。实际农地经营过程中,农户可以保留农地承包权这一财产权,而将土地耕作经营权通过市场转包或出租给其他农户,这样既保障了农户合法的土地财产权,又使之获得了相应的土地分配收益。

图3󰀁农地财产权框架

新框架下的农地经营权自主分离与转让,可以建立在农地承包权不调整、不转让的基础上,土地作为现阶段农民社会保障的重要手段仍然保留在初始承包者手中,转出的只是从农地承包权中分离出来的一种相对的权能,即实际的农地经营权,一旦转让合同到期,农地经营权将重新回到原承包农户手中。这种农地经营权能的分离不但可以有效地抑制土地转让带来的大量兼并,防止发生无地农民失业现象,而且也有利于促进农业剩余劳动力顺利地向农村第二、三产业和城市转移,推行农地规模化经营,提高农业劳动生产率,促进农村生产力的快速向前发展。

3.3健全农村社会保障体系,逐步弱化农地保障功能

我国现行农村社会经济发展相对缓慢,农业生产力水平较低,农民增收渠道少,农民只能以土地作为其生活、养老保险的主要手段,因此现阶段大多数农民不愿彻底脱离土地,放弃这一重要的生活保障来源。农村社会保障手段单一、建设滞后一直是我国整个社会保障体系建设的薄弱环节,也是制约农业劳动力向外充分转移的一大因素。解决这一问题的根本途径在于,一方面,应当采取有效措施加快农村工业化、产业化步伐,拓宽增收渠道,减轻农民负担,提高农民收入;另一方面,逐步弱化农地保障功能,健全农村社会

张笑寒等:论农地制度创新与农业劳动力转移

保障体系,提高广大农民整体生活质量。

农村社会保障体系包括建立农村社会互助、保险救济、合作医疗、福利基金等制度,由于地区间经济发展水平的差异,各地可结合实际情况加以实施。总之,只有建立起较为健全的农村社会保障体系,才能切实解决农民的生活、生产的后顾之忧,促进农业劳动力的彻底转移,并有利于土地对劳动力的束缚,深化农地制度改革,实现农村土地资源高效配置,为农业可持续发展提供空间。

3.4培育以农地承包权流转为主体的市场运行机制

现有的农村土地家庭承包责任制,在具体实施过程中采取的󰀂人人一份田,户户小而全 的生产经营方式,存在很大的弊端。农地承包权的合理流转建立在市场机制配置资源的基础上,它通过市场的作用有效调整农户土地供需矛盾,协调人地关系,提高农业劳动生产力水平。随着农村产业结构的不断调整和农业劳动力的大量非农化,这种建立在农村土地家庭承包制长期稳定基础上的承包权流转,必将得到广大农民的普遍接受。在第二、三产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方,可以积极稳妥地推进农地承包权流转这项工作。

培育以农地承包权流转为主体的市场运行机制,使资源配置的市场机制取代传统的土地行政分配方式,是一种社会生产进步的表现,当然也需要一定的途

径。一是土地流转必须建立在农户自愿的基础上。农地市场流转的主体是农户,在承包期内,农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权,有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。二是土地流转要坚持有偿原则。农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益,也包括流转土地的收益。土地流转的转包费、转让费、租金等收益应由流转双方协商确定,可以确定一个分段递增比例,分年度补偿;也可以实行使用权入股,按股分红或保底分红。三是要引入市场竞争机制。提倡通过公开、公平的市场竞争,选择流转土地的最佳经营者,实现生产要素的最优配置,提高农地的利用效率。四是要建立畅通的土地流转渠道。各级行政管理部门要根据群众意愿,积极做好土地流转信息收集、登记工作,及时发布信息,搞好土地招商。五是要建立土地储备制度。对抛荒地或农民暂不愿耕种的土地,可由集体经济组织出面,预先办理流转手续,建立土地储备库,储备土地仍可由原承包户继续经营。

参󰀁考󰀁文󰀁献

[1]蔡日方.中国人口流动方式与途径(1990-1999年)[M].社会科学文献出版社,2001.153~159.

[2]韩俊.跨世纪的难题∃∃∃中国农业劳动力转移[M].太原:山西经济出版社,1994.

[3]张德远.适应我国农业劳动力转移的土地制度改革[J].上海财经大学学报,2002,(2).

(编辑:田󰀁红)󰀁󰀁

STUDYONTHEREFORMOFRURALLANDSYSTEMAND

THETRANSFEROFRURALLABORFORCE

ZHANGXiao󰀁han󰀁HUANGXian󰀁jin

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(1.CollegeofLandManagement,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing󰀁Jiangsu󰀁210095,China;2.DepartmentofUrbanandResourcesSciences,NanjingUniversity,Nanjing󰀁Jiangsu󰀁210093,China)

Abstract󰀁RurallandinstitutionhasgonethroughawindingdevelopmentalstagesincetheliberationinChina,ithasinfluencedtoacertainextentthetransferofrurallaborforce,landsustainableuseandruralsustainabledevel󰀁opment.Someerrorsinthepresentrurallandinstitutionarerestrictingthetransferofrurallaborforceineffi󰀁ciency,functionandmarket.Itisnecessarytoestablishanewconventionforrurallandproperties,toperfecttheruralsocialinsurancesystem,todevelopamarketwhichmainlyincludesrurallandcontractingproperties,basedonrurallandsustainableuse,soastopromotethetransferofrurallaborforceandthewholesustainabledevelop󰀁mentofruraleconomy.

KeyWords󰀁rurallandinstitution;transferofrurallaborforce;objectiverestrict;landsustainableuse

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