第２５卷总第１４５期 ＺＵ１Ｚ牛Ｚ月 弟１删 中美两国应对气候变化政策与公众气候 素养之比较研究 陈涛张泓波 （南京信息工程大学，南京２１００４４） 摘要：极端天气给人类的生产生活和经济发展带来了极为严重的影响，气候变化成为国际社会共同关注的问 题。科学研究认为温室气体排放是造成气候变暖的主要原因。中关两国作为温室气体排放大国，减排国策对本国 及国际社会都具有重要影响。而公众作为应对气候变化政策的参与者，一方面他们的认知会受到政府出台政策的 影响，另一方面他们对气候变化问题的认知程度也会直接影响着政策的执行效果。通过比较中关两国应对气候变 化政策的异同，分析两国民众对气候变化问题的认知状况，可以为制定气候变化政策提供更为合理的建议。 关键词：气候变化；应对政策；公众认知；中关比较 Ｏ 引 言 近年来极端恶劣天气频发，给人类的生产生活 的碳减排压力。中国进行碳减排的重点在于转变 高耗能的生产方式，美国进行碳减排的重点则在于 转变高消耗的生活方式。在全球应对气候变化行 动中，中国和美国应对气候变化的态度如何，采取 的政策与措施是否积极有力，对于国际社会都具有 非常重要的影响，同时，两国政府的态度与应对措 施对国内民众关于气候变化的认知也有着极大地 影响，民众对气候变化的认知直接影响着他们的应 对行动选择，直接影响到国家应对气候变化政策的 带来了极其严重的破坏，造成数以亿计的经济损 失。科学研究认为，气候变化的趋势主要是气候变 暖。近１００多年来全球平均地表温度升高了０．３℃ ～０．６℃，海平面平均升高了１Ｏ～２５厘米 。而导 致气候变暖的主要原因是由于温室气体排放增加， 化石燃料的燃烧、大规模的工业污染、森林砍伐以 及土地用途改变等种种人类活动造成了大气中温 室气体的积聚。这些气候变化现象及其引发的后 果越来越引起人类社会的关注和各国政府的普遍 重视，关于气候变化的研究也已经不仅仅局限于科 学家们在科学层面上的探讨，同时也引发了人们对 于气候变化带来的有关政治、经济以及伦理问题的 关注与思考。富国是否对解决气候变化问题负有 特殊的义务，发达国家是否对很大比例的历史排放 负有责任，排放所产生的成本是否已经不成比例地 落实与实施效果。因此，比较中美两个碳减排大国 应对气候变化的政策，分析两国公众对于气候变暖 的认知情况，发现存在的问题，有利于为两国制定 合理的减排政策提供依据，有利于促使两国在全球 应对气候变化行动中发挥更为积极的作用。 １ 中美两国应对气候变化国策的比较分析 尽管气候变化问题存在诸多争议，但国际社会 普遍认为各国应该积极采取措施应对气候变化。 降临在穷国？世界各国应如何公平地承担应对气 候变化的责任和义务正成为热议的话题和争论的 焦点。 各个国家根据自身利益以及气候变暖的现状和经 济发展的需要制定了若干国策。美国与中国是世 界上两个碳排放大国，这两个国家碳排放政策的制 中国和美国是全球气体排放量最多的两个国 家，根据目前的国际谈判情况，两国都面临着巨大 定与实施影响着整个世界碳排放的趋势，而两国推 行的应对气候变化政策也有所不同。 基金项目：国家自然科学基金项目——“全球气候变暖的碳减排压力下我国制造业发展研究”（项目编号：７０８７３０６３，项目负责人：李廉 水）成果之一。 ｌ０６ 作者简介：陈涛，管理学博士，南京信息工程大学学生工作处处长、副教授，研究方向：人力资源管理、技术经济；张泓波，南京信息工程大 学经济管理学院讲师南京信息工程大学应用气象学院博士研究生，研究方向：技术经济。 ，堕鎏 整坠婆 生 堕里堕 堡奎 堕箜 坌垒 堡壅茎 篁 窭 一ｒ— ｒ — １．１摇摆、消极的美国气候变化国策 美国是一个多元化的法律与政策实体。政策 贡献。②中国认真履行本国在《气候公约》和《议定 书》下的义务，于２００４年提交了《中华人民共和国 气候变化初始国家信息通报》，并于２００７年６月发 布《应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化 科技专项行动》 Ｊ。在《应对气候变化国家方案》 中，中国提出了到２０１０年应对气候变化的总体目 标，即：控制温室气体排放政策措施取得明显成效， 到２０１０年比２００５年降低２０％的能源密集度“。 。 制定的主体有联邦政府与州政府。联邦政府在制 定气候国策时表现出了摇摆不定，在减排与经济发 展两方面的比较中选择经济发展优先于应对气候 变暖的战略。具体表现为：①早年美国在推进全球 气候问题的对策研究上相当积极，１９９２年美国成为 《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）的 成员国，并且成为第四个批准该框架公约的国 （￣）２００８年６月９日，中国央行公布的国内排放贸易 家 ］。②１９９７年７月２５日，美国参议院通过了伯 计划，包括从温室气体排放到水污染的每一项，加 瑞德一海格尔决议，标志着美国进人气候变化政策 快国家对“绿色”推动增长的初步轮廓 。“十二 的消极时期。该协议的中心思想是美国将拒绝签 五”规划纲要提出“逐步建立碳排放交易市场” 显 署任何与《公约》有关的协议 ｊ。２００１年３月２８ 示，中国“十二五”时期将着力发挥碳排放权交易体 日，小布什政府宣布退出《京都协议书》。自１９９７ 系在节能减排中的作用。中国政府面对气候变化， 年＿２００５年，美国联邦政府鲜有法律或政策的行 在国际上积极参与支持国际合作，在国内组织筹建 动，美国应对气候变化问题总体上处于最消极时 应对气候变化的组织机构，并主动采取政治、经济 期 ］。（￣）２００５年，俄罗斯加入《京都议定书》，美国 手段等一系列的措施和行动应对气候变暖。 感受到了来自应对气候变化问题上的国际压力。 同年的卡特丽娜飓风等严重自然灾害也使得美国 ２ 中美两国公众应对气候变化认知差异性 开始重新审视气候变化所带来的严重影响。２００７ 比较分析 年美国联邦政府推出《气候安全法》，其目标是２００５ ２００７年，由美国国家海洋和大气管理局 年的排放量作为２０１２年的总量的控制目标并逐年 （ＮＯＡＡ）、美国促进委员会（ＡＡＡＳ）以及非营利组织 减少。④奥巴马政府就职后，应对气候变化成为奥 组成的工作组撰写的报告《气候素养：气候科学的 巴马政府内外政策中仅次于推动美国经济尽快复 必要原则》中正式提出“气候素养”这一概念，即指 苏的优先议程。２００９年６月２６日，美国众议院通 个人或者社会团体对气候的理解，该理解包括人类 过《美国清洁能源与安全法案》，表明美国的气候政 活动对气候的影响和气候对人类生活和社会发展 策迈出了积极一步 。 的影响。一个具有气候素养的人应当具备以下条 １．２持续、积极的中国气候变化国策 件：理解地球气候系统的主要规律原则；知道如何 近年来，由于中国经济的飞速发展，中国碳排 科学的评估哪些关于气候的信息是正确的；有目的 放总量已经超过美国，成为碳排放总量第一的国 的了解并与其他人交流有关气候和气候变化的问 家。中国碳排放国策是世界瞩目的焦点。中国在 题；对于有可能影响气候的问题，能够做出有效和 气候变化中承担着重要的责任，国际上普遍认为中 负责的决定 Ｊ。国民气候素养的形成一方面依赖 国的减排对于全球控制气候变化的进程具有决定 于教育的实施，另一方面决定于政府推行的政策、 性作用。中国在减排国策的制定上一直持积极的 态度及大众媒体的导向。 态度。①１９９３年１月５日中国批准了《联合国气候 如上节所述，中美两国在气候变化国策方面有 变化框架公约》（以下简称《公约》），《公约》推动了 较大的差距，那么这种差距在两国民众的气候素养 中国各职能部门间政策协调的发展。自《公约》于 上是否有所体现呢？对于这一问题，我们通过一些 １９９４年生效后，中国政府以认真负责的态度，积极 调查数据来进行分析和判断。美国的调查数据来 履行在《公约》下做出的承诺。２００２年８月，中国核 自于乔治梅森大学与耶鲁大学的联合小组（以下简 准了《京都议定书》（以下简称《议定书》）。《议定 称“联合小组”）和皮尤研究中心的问卷调查，中国 书》生效后，中国又建立了清洁发展机制（ＣＤＭ）领 的数据来自于南京信息工程大学的问卷调查。“联 导和管理体制 Ｊ。中国专家积极参加政府问气候 合小组”于２０１１年４月２３日至２０１１年５月１２日 变化专门委员会的工作，为相关报告的编写作出了 在美国做了关于气候素养状况调查。调查涉及 科技与经济２０１２年２月第１期第２５卷／总第１４５期 １０７ 第２５卷总第１４５期 １ ０１０人，样本的总有效率为９５％。美国皮尤研究中 心于２００９年９月３０日至２００９年１Ｏ月４日开展相 关的问卷调查，调查涉及１ ５００人，样本的总有效率 手段，使得美国公众得到了更多的来自科学研究的 信息。 表２中美两国公众对于科学家确认全球变暖 结论的相信程度差异 ］ 为９５％。南京信息工程大学于２０１１年３月１８日至 ２０１１年４月２０日对网民、大学生以及县域居民开 展了调查。对于网民与大学生采取网上问卷调查 的方式，对于县域居民采取实地问卷调查的方式。 参与调查的网民为３ ５９９人，问卷总有效率为 ９６．９７％；参与调查的大学生为６ ７５０人，问卷调查 ２．２．２欧美严寒对美国公众关于气候变暖的认知 的总有效率为９８．１５％；参与调查的县域居民为 １ ５１３人，收回有效问卷７６３份。 有所影响 自２００９年末到２０１０年初，欧美各国先后出现 ２．１ 中美两国公众对于气候变暖的认同度极其相似 有关气候变暖的问题最早出现在文献中是１９ 暴雪、暴雨等极端天气，这是继２００９年１１月中下旬 出现严寒天气之后，西欧部分地区和美国东部又出 现降温天气。这种极端天气现象的出现对于气候 变暖的观念来说是一个极大的挑战。调查结果见 世纪末。对于气候变暖的问题，科学界争论不断， 两国公众是如何认识这个问题的呢？调查结果见 表１。中美两国公众对气候变暖持肯定态度的人数 表３。美国公众对气候变暖持非常怀疑态度的要高 于中国公众１０个百分点。可见切身感受会影响人 比例惊人的相似。中国公众赞同气候变暖的比例 为６５％，美国公众赞同气候变暖的比例为６４％。持 否定观点的民众比例差距较大，中国公众认为气候 没有变暖的比例为８％，而美国公众持否定观点的 比例为１８％。 表１ 中美两国公众对于气候变暖正在发生的认知差异 ’ 们对于气候变暖的认知。但我们还要看到，尽管经 历了严寒，仍有２３％的美国公众对气候变暖一点都 不怀疑，这个比例高于中国公众１３个百分点。说明 美国公众对于科学结论的信任程度非常高。 表３发生在２０１０年初的欧美严寒对中美两国 公众关于气候变暖产生怀疑的影响 ２．２科学结论对美国公众关于气候变暖的认知影 响更大 ２．３中国公众对于碳减排政策的支持比例远高于 美国公众 ２．２．１ 科学家的结论对美国公众认知的影响程度 高于对中国公众认知的影响程度 有关对碳排放政策的支持情况调查，结果见 表４。美国公众支持实施碳减排政策的比例为 ５０％，反对的比例为３８％，不知道或者中立的占 １２％。而中国公众支持碳减排政策的比例为 ７６％，远高于美国公众。选择反对的比例为３％， 远低于美国公众。调查的结果表明中国碳减排政 应对环境问题是一项系统工程，由于全球环境 问题的复杂性和相互依赖性，使得决策者在应对这 些问题的时候不得不向相关领域的科学家寻求建 议 Ｊ。调查结果见表２。美国公众非常相信科学家 确认全球变暖的比例为２１％，中国公众非常相信的 比例为１０％，美国公众相信程度要远远高于中国公 众。由此可知，美国公众关于气候变暖的确切认知 主要来自于科学家的结论。原因是：一方面美国政 策得到了更多的公众的支持，政策制定的空间比 较大，而美国政策制定受到的阻力则会比较大。 因此可以看出，美国碳减排政策的出台将会是个 漫长且困难重重的过程。同时也可以看出奥巴马 政府虽然重视气候变化问题，但是要想通过参议 院达到２０２０年削减以１９９０年为基础的碳排放量 ４％的目标是非常困难的 。 府较早以前就非常重视有关气候变化的科学研究， 也得到了很多权威性的结论。另一方面由于政府 为了推行其保守的气候政策，采取有目的系统性行 动操纵气候变化科学研究及结果，而不是采取行政 １０８ Ｓｃｉｅｎｃｅ＆Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｙ ２０１２ Ｖｏ１．２５ Ｎｏ．１ 堕鎏堂 婆±薹堕里壁型 堡变 墼 坌 堡童鲞 墼 壅 一一———— 写 歪＿ 表４中美两国公众对于碳减排政策支持态度差异 －＿－－●＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿●－＿＿＿－－＿＿＿●－一 公众认知存在较大差异，见表５和表６。我国公众 中有２７％的受访者认为是由于自然环境的因素造 表示支持 中立或不知道 表示反对 中国公众 美国公众 ——７６％ ５０％ —２１％ １２％ —３％ ３８％ 成的，７３％的人认为是由于人为活动带来的，其中 ３６％的受访者选择了温室气体排放，有２４％的人选 择大气污染物增多，１３％的人选择了城市化。美国 ２．４中美两国公：众对于气候变暖的原因认知存在 公众中４７％的受访者认为是人为因素造成的，这个 较大分歧 比例远远小于我国。而有３５％的人认为是由于自 在问及全球气候变暖的主要原因时，中美两国 然因素造成的。 表５美国公众认为导致气候变暖的主要原因 ２．５ 中国公众对于重要的气候政策更为了解 国积极、持续的应对气候变化的政策对两国公众的 为了考察公众对国家气候政策了解程度，我们 认知产生了明显的影响，中美两国公众在气候变化 设计了“您知道应对气候变化的‘共同但有区别的 认知方面存在显著差异。图１是对中美两国公众气 责任’的内涵吗？”这一题目对我国公众进行测试。 候素养进行综合比较的雷达图，图中除了两国公众 “共同但有区别的责任”是我国在国际社会进行气 在全球气候变暖问题上的认知是一致的以外，在气 候谈判时中国维护本国利益的一个基准点，是我国 候变暖的原因、支持减排政策的态度、了解本国气 国际谈判的基础。相对应的，美国在碳减排方面最 候政策的基本原则方面均存在显著差异，中国公众 重要的原则是“总量控制与交易”。我们用“您知道 对国家政策及原则的了解程度高于美国公众，他们 什么是‘总量控制与交易’吗？”这一题目测试美国 对减排政策的支持率也更高。 公众的政策了解程度，结果见表７。美国公众对于 根据调查结果，我们认为中美两国的公众认同 非常重要的气候政策“总量控制与交易”表示不知 气候变暖确实在发生，表明今后在推行减排计划和 道的比例达到５５％，而中国公众中对于“共同但有 采取应对气候变暖行动中有比较好的公众认知基 区别的责任”表示不太了解或根本不了解的人仅为 础。而美国公众在对气候变暖的认知方面更为相 １７％。有４６％的中国公众对于这个原则表示知道 信科学结论的事实提醒我们，在进行气候政策的宣 很多。由此可见，中国公众在对国家气候国策的了 传和推动时应该更多的借助科学家的力量。此外， 解程度要远高于美国公众。 美国应该努力改变应对气候变化的消极态度，正视 表７ 中美两国公众对于本国重要的气候原则 人类活动对气候变暖的影响，宣传和倡导节能减排 或政策的了解程度差异 ” 的生活方式，宣传本国的气候政策与制定原则，取 得公众的理解与支持。中国公众对气候变暖原因 的认知以及对国家政策的支持力度较为乐观，这是 中国政府长期以来积极持续地进行应对气候变化 行动产生的必然结果，在今后，我国政府在坚持有 ３结论与建议 效宣传应对气候变化的各种政策的基础上，倡导节 通过对中美两国应对气候变化国策比较分析 约能源与提高能效并举，大力开发绿色低碳能源， 和两国公众对气候变化认知情况的比较分析，我们 增加森林碳汇，加强与国际社会的合作，努力改变 发现美国的摇摆、消极的应对气候变化的政策和中 生产方式，提升科技支撑能力。 口 科技与经济２０１２年２月第１期第２５卷／总第１４５期 １０９ 第２５卷总第１４５期 Ｕ１ｚ牛ｚ月 弟１期 减排政策 ——中国公众——美国公众 图１ 中美两国公众气候素养的综合比较 参考文献 ［７］ 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划发 ［１］ 金三林．我国二氧化碳排放的特点、趋势及政策取向［Ｊ］．北 方经济，２０１０（４）：６＿７． 展纲要［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１１－０３—１６）［２０１１－０７－０９］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ． ｇｏｖ．ｃｏＪ２０１１ｌｈ／ｃｏｎｔｅｎｔ一１８２５８３８．ｈｔｍ． ［２］ 赵绘字．美国国内气候变化法律与政策进展性研究［Ｊ］．东方 法学，２００８（６）：ｌ１１一ｌ１８． ［３］ 董勤．安全利益对美国气候变化外交政策的影响分析［Ｊ］．国 外理论动态，２００９（１０）：２７－３１． ［８］ 李海东．奥巴马政府的气候变化政策与哥本哈根世界气候大 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